论文：《备案审查与合宪性审查在立法中的内在关联与区别》（二） 

宋才发

鳳凰新聞社訊

（续前）二、备案审查在形式上内嵌着合宪性审查的内容

（一）完善党内法规制定、审查制度体系

依法加大对党内法规备案审查和解释的力度。由于中国共产党是中国人民最值得信赖和依靠的执政党，因而党内法规体系是依据党自身发展和建设需要创设的，是围绕党的组织运行方式以及纪律监督设定的规范体系。党内法规体系具有其自身的优势和自洽性，这种自洽性源自体系自身独特的规范结构。党内法规体系包括“静态体系”与“动态体系”两种模式，其中，“静态体系”是指纯粹的法律规范，如《党章》、准则、条例等；而“动态体系”主要是指组织与实施机构，如党中央、中央部门、地方党委等等。党内法规体系在结构上逐渐被形式化、规范化，形成了一个以《中国共产党章程》（以下简称为《党章》）为最高规范的“金字塔结构”形态。明确党内法规中的准则、条例、规定之间的逻辑关系，并且形成以准则统领条例，以条例统领规定的逻辑结构。党的十八届四中全会决定提出，“完善党内法规制定体制机制，加大党内法规备案审查和解释力度，形成配套完备的党内法规制度体系。”这个决定对于健全和完善备案审查制度体系，完善党内法规制定、审查制度体系，提供了强有力的制度支撑和根本遵循。然而在现实政治生活和社会治理实践中，尤其是在一些部门、地方和单位，经常发生“党政联合发文”的情况。但是对党政联合发文这样大的问题，不仅没有可供依照遵循的党内规范性文件抑或法律规范性文件予以规范，而且无论是在党内法规系统还是在国家法律系统，事实上都没有受到“备案审查规则”应有的约束。这种情况如果继续发展下去得不到应有的遏制，极易导致逸脱法治监督和权力滥用的后果，亟需对其实施党规系统与法律系统的双重监督，加强对其进行合宪性、涉宪性问题的审查。《党政机关公文处理工作条例》（以下简称为《条例》）第十七条规定，“同级党政机关、党政机关与其他同级机关必要时可以联合行文。属于党委、政府各自职权范围内的工作，不得联合行文。”可以说该《条例》首次为党政机关制定特定文件提供了规范依据，确立了规范性文件性质的党政联合发文的制度基础。依法规制和明晰“合宪性审查标准”，是合宪性审查主体在进行合宪性审查过程中，必须始终坚持的原则和依据。事实上“国法系统”的合宪性审查标准，与“党规系统”的合宪性审查标准有所不同。国法系统进行合宪性审查所依据的标准，包括“合宪性标准”和“政治性标准”两个方面的标准。其中，“合宪性标准”是首要的、关键的标准，因为合宪性标准首先以《宪法》规定作为审查标准，其内容包括《宪法》条款的具体规定、《宪法》原则和《宪法》精神，“政治性标准”是合宪性标准的最高标准。“党规系统”合宪性审查的标准，主要包括“合宪性标准”“合章性标准”和“政治性标准”三个方面的内容。党的二十大以来，党中央已经把党内法规纳入中国特色社会主义法治体系一体建设。因而未来“党规系统”的备案审查，必须与《宪法》保持一致，并且需要主动接受“合宪性审查”。正是从这个意义上，我们认为《宪法》应当而且必须作为党内法规的审查标准。在备案审查标准的使用上，面对“党政联合发文”的实际情况，应当按照党政合理分工的“双轨审查”模式，依据“政治标准”与“法律标准”，分别对“党政联合发文”进行审查，最终实现完善以《党章》为根本目的的党内法规制度体系，同时完善以《宪法》为核心的国家法律规范体系。其实党内法规并非不加区分地对所有政治问题，抑或对所有与处理政治问题相关的事务进行调整，只是因其制度功能的基本定位，形成了相对集中的审查、调整范围。在“政治性标准”作用于党内法规的调整、塑造中，党内法规并不是要宽泛地、漫无边际地对各领域事务施加约束，只是围绕党的领导和党的建设这个根本任务，把党的组织或相关成员承担具体职权职责、义务权利作为关键要素，以此串联起党处理某一方面抑或某一领域事务的行动链条。为了把党内法规备案审查标准、操作规程具体化，《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》（以下简称为《规定》）第十一条规定，凡属立法机关报备的党内法规和规范性文件，符合备案审查和合宪性审查要求的，党内备案审查机关不仅应当及时予以登记、存档，而且应当进行合宪性、合法性和合规性审查。党内备案审查机关负有实施《宪法》的职责和义务，根据其承担备案审查业务的工作性质，实施《宪法》的方式主要是在党内法规审查工作中开展合宪性审查，以确保党内法规不与《宪法》相抵触。这里需要指出的是，党内备案审查机关无权以《宪法》解释和《宪法》监督的方式实施《宪法》。党内备案审查机关的合宪性审查权，派生于保证《宪法》实施的职责和义务，否则党内备案审查机关就僭越了全国人大及其常委会的合宪性审查权。新时代新征程上的“有件必备”和“有备必审”，对党内备案审查机关提出了新的更高的要求。凡属违背《党章》、违反《宪法》和法律的、同上位党内法规和规范性文件相抵触的，依据《规定》第十九条的处置原则，“审查机关应当不予备案通过，并要求报备机关进行纠正”。这里需要特别指出的是，该《规定》仍然没有规定“党政联合制发的规范性文件”，需不需要进行备案审查？以及如何进行备案审查的问题。党政联合发布规范性文件备案审查机制不健全、不完善的状况，极易导致制度实践中存在监督盲区。为了维护党的领导权威并加强对权力的监督，落实“有件必备”与“有备必审”的法治精神，急需创建新的法治监督机制。

（二）加强对合宪性、涉宪性问题的审查力度

合宪性审查是备案审查制度和备案审查工作的重要组成部分。我国针对规范性文件的审查，长期以来一直存在着“合宪性审查”、“合法性审查”和“适当性审查”三种模式。我国法律规定的合宪性审查制度，有“事先批准”、“事后撤销”和“备案审查”三种具体制度。“适当性审查”主要见之于事后改变或撤销制度，与合宪性审查、合法性审查中的事后撤销制度相比，适当性审查既有事后撤销，也有事后改变。自1803年算起，合宪性审查制度已经有200多年的历史，全世界有170个国家规定了合宪性审查制度。《法治中国建设规划（2020-2025）》提出要“健全合宪性审查制度，明确合宪性审查的原则、内容、程序”。中国特色的合宪性审查制度，是保证法律、法规等立法与《宪法》规定、原则和精神相一致的机制，不仅助力于我国全面依法治国目标的实现，也必将为世界合宪性审查制度提供中国智慧和中国方案。规则之治要求所有国家机关、组织和个人，必须在规则之下、服从规则、依规则办事，即做到规则至上。这里所论及的规则主要表现为《宪法》和法律，所谓“规则至上”，说到底就是要坚持“宪法至上”。依据《宪法》对法律、法规等立法进行合宪性审查，真正形成以《宪法》为核心的中国特色社会主义法律体系。从备案审查的制度设计来看，对法规、司法解释等规范性文件开展备案审查，对在备案审查工作中发现的合宪性、涉宪性问题及时予以处置，是全国人大常委会及时发现问题的监督“利器”。如果公民、法人组织发现法规、规章等存在问题，影响《宪法》、“上位法”的正确实施，可以及时向全国人大常委会寄送信函或者线上提出审查建议。合宪性审查与备案审查这两种具体的审查方式，都属于《宪法》监督的范畴，推进规范性文件制定发布后的合宪性审查，主要是依托于备案审查制度实现的。合宪性审查是全国人大常委会在法律法规和制度政策形成之前或实施之后，从《宪法》角度进行审视和检查，作出合宪性判断及相关安排，以回应社会各方面对涉宪问题的关切。全国人大常委会在备案审查工作中，要加强对法规、司法解释等规范性文件合宪性、涉宪性问题的审查，坚决纠正违宪违法的规范性文件，维护《宪法》权威和法治原则。进行合宪性审查的目的是为了更好地全面实施《宪法》法律体系，在处理好改革与法治关系的基础上更好地进行科学立法。改革与法治是相辅相成的，党的二十届三中全会提出，“法治是中国式现代化的重要保障”，必须在法治轨道上深化改革、推进中国式现代化。改革强调“变”，法治强调“稳”，这是一对需要妥善解决的现实矛盾。由于法律制度从制定到实施有一定的滞后性，这就要求全面深化改革不断取得创新突破，法律制度随着实践发展而发展，唯有科学立法才是处理改革和法治关系的重要环节。

（三）《宪法》和《立法法》为立法事前、事中和事后审查提供规范基础

在制定法律规范过程中对其与《宪法》的关系进行审查。根据《立法法》的规定，只有由全国人大及其常委会制定的法律、国务院制定的行政法规、地方各级人大及其常委会制定的地方性法规、自治条例和单行条例，以及由各级地方政府制定的规章，才属于《立法法》的调整范围。那些以“红头文件”“黑头文件”形式出现的地方规范性文件，包括大量规章以下的各类规范性文件，尽管也在创设各种规则并且适用于经济社会生活某方面的调整，但是由于它们在制定过程中，缺少程序上的严格规制和规范制约，凡属制定这类地方规范性文件的行为，均不属于《立法法》调整的对象。大量的“红头文件”多是由政府部门自行制发的，部分“红头文件”甚至未经合法性审核、集体讨论、公开听取意见等基本立法程序，更遑论经过专家咨询论证以及定期或动态清理，制发程序和文件内容大多属于长官意志，超出权限、违反程序和内容不当的情况时有发生。加之红头文件的滥发乱发、越位错位、不受监督，事实上侵蚀着治理规则的统一性和权威性。为此，党的十八届四中全会决定提出，要加强对各级各类规范性文件的备案审查和合宪性审查力度，尤其是要把所有规范性文件统统纳入备案审查的范围。全国人大常委会法工委在备案审查工作报告中，明确要求“规范性文件在哪里，备案审查就跟到哪里”，“只要规范性文件的制定主体属于人大监督对象，其制定的规范性文件都应当纳入备案审查范围，实现备案全覆盖”。在备案审查工作中推进合宪性审查，应当注重审查有关规范性文件是否存在不符合《宪法》规定、《宪法》原则、《宪法》精神的内容，及时督促纠正与《宪法》相抵触抑或存在合宪性问题的规范性文件。尽管《宪法》和相关法律规定，没有规制规范性文件制定主体开展“事中审查”的明确职责，但是它已经存在于《宪法》和《立法法》关于规范性文件制定工作的基本要求之中。譬如，《宪法》第五条第三款规定，“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触”。《宪法》第六十七条第七项和第八项就将此原则的适用范围，扩大到国务院的决定和命令以及省级人大及其常委会的决议。《立法法》第八十七条把“自治条例”、“单行条例”和“政府规章”也纳入进来，成为我国立法不得抵触《宪法》的原则。党的十九大以来，随着备案审查工作的有序开展，尽管“事前审查制度”和“事中审查制度”发展较为缓慢，但是“事后审查制度”的建构相比之下取得了积极的进展，逐步形成了覆盖事前、事中和事后审查的全过程审查模式。在基本权利和基本经济制度之间，厘定其权限底线需要有一种价值完备且合乎理性的方法，尽管我国基本经济制度蕴含了国家干预市场的原则，但是国家干预市场主体的行为界限，确实有必要通过《宪法》予以明确规制才行。党的二十届三中全会决定提出，要实现到2035年全面建成高水平社会主义市场经济体制的目标，“必须更好发挥市场机制作用，创造更加公平、更有活力的市场环境，实现资源配置效率最优化和效益最大化，既‘放得活’又‘管得住’”。社会主义市场经济本质是法制经济和法治经济，《宪法》和法律规制政府干预经济活动的价值功能，就在于为政府干预市场经济的行为划定权力界限。比例原则审查的逻辑起点是基本权利对市场经济的构成性作用，经济基本权利和基本制度则是划定政府与市场边界的根本依据，应当在《宪法》和法律规定的基础上，进一步改进“比例原则审查方法”，形成一种目的价值完备、手段合乎理性的方法，这样就可以使其形成一种基于经济《宪法》的全面审查理论，在备案审查等本土制度实践中发挥更好的效用。

三、党内法规审查和行政法规审查在备案审查上并行不悖

（一）《立法法》确立的《宪法》精神是合宪性审查的重要依据

合宪性审查的规范依据包括“宪法性规范”和“党章性规范”。我国合宪性审查机制是由国法系统的合宪性审查和党规系统的合宪性审查共同构成的，在“宪法性规范”和“党章性规范”之间，两者既具有密切的联系又存在着显著的差异，在合宪性审查机制中的适用顺位和适用范围各有不同。这即是说，现实存在的这两套合宪性审查制度体系，在审查主体、审查标准和处理方式诸多方面存在着差异，需要通过建立一套衔接联动机制，促使二者之间协调和统一。习近平多次在不同场合的讲话中，强调要“依据党章从严治党、依据宪法治国理政”。这里的“依据党章从严治党”和“依据宪法治国理政”，就是党的总书记和国家主席习近平对合宪性审查提出的新标准和新要求，它必然成为设定合宪性审查的权威理论依据。除此之外，这里要突出强调《立法法》确认的“宪法精神”也是重要依据。2023年修正的《立法法》，把原来的第四条修改为现在的第五条,明确规定“立法应当符合宪法的规定、原则和精神”。在《宪法》解释活动中, 《宪法》文本是最为基本的解释素材，《宪法》文本可以用“文义”和“体系”两种方法来解释。由于这种文本解释方法很直接,因而是公众理解包括《宪法》在内的一切法律规范的首要方法。这里所论及的“宪法精神”，主要是指用“文义”解释以外的方法解读现行《宪法》规范，它既为建立包括文义、体系、历史和政策等方法在内的《宪法》解释方法体系奠定基础, 又提示探索确定《宪法》解释的立场,据此协调体系内部关系,树立和巩固合宪性审查的法律和政治权威。通过对《立法法》的修正，使得“宪法精神”作为与“宪法规定”和“宪法原则”并列的合宪性审查依据,获得了法律的正式承认。与合宪性审查程序密切相关的理论问题，包括究竟是采用“事前审查”，还是“事后审查”的审查方式等。一般而言，事前审查是指受审查对象在法规正式生效前接受合宪性审查，一旦发现与《宪法》不一致或相抵触的，必须加以修改后才能公布生效。事后审查是指受审查对象在法规正式生效后接受合宪性审查，被发现有与《宪法》不一致或相抵触的，必须加以修改或予以废止。“备案”是合宪性审查的前提条件，“备案”又是在法规、司法解释公布之后才发生的事,因而“备案”对合宪性审查至关重要。《法规、司法解释备案审查工作办法》（以下简称为《办法》），把“备案审查制度和能力建设作为推进合宪性审查工作的重要抓手和着力点”，为合宪性审查机制的实践探索奠定了基础、积累了经验。依据《办法》第九条第一款的规定，我国对法规、司法解释的合宪性审查，通常情况下基本上属于“事后审查”。根据《办法》是由全国人大常委会对法规、司法解释进行的合宪性审查，原则上不属于如同国外违宪审查中的“事后审查”，而是在受审查对象付诸实施前就对发现的与《宪法》不一致的问题及时加以纠正。在合宪性审查工作中纯粹属于“事前审查”的，主要体现为《立法法》对设区的市规定的地方性法规的审查。譬如，《立法法》第八十一条就规定，“省、自治区的人民代表大会常务委员会对报请批准的地方性法规，应当对其合法性进行审查，同《宪法》、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规不抵触的，应当在四个月内予以批准。”即是说《立法法》第八十一条规定的，对设区的市的地方性法规的合宪性审查属于“事前审查”。随着备案审查制度日趋完善和备案审查工作常态化、规范化，人大法工委的监督权力也将随之扩展，这可能与强调全国人大及其常委会作为立法主导主体的定位不太相符，未来需要进一步廓清人大法工委与全国人大及其常委会权力事项的边界。

（二）党内规范性文件和行政规范性文件在实践中形成特殊的衔接协调方式

我国已经形成了由党委、人大、政府等各系统分工负责、相互衔接的规范性文件备案审查制度。当下的备案审查工作实行的是一套复合型备案审查机制，主要由人大的备案审查和党委的备案审查共同构成。其中，全国人大常委会对国家出台的法规、司法解释等规范性文件进行备案审查；党中央有关机构对党内法规和规范性文件进行备案审查。对于党政联合发布的规范性文件，一般采取由党委处理的解决方式。这是因为党政联合发布的文件涉及党委的决策、体现党委的意志，不属于人大常委会的监督范围，没有必要纳入全国人大常委会的备案审查范围。如果公民、法人组织对这类党的规范性文件提出审查建议，可以由人大系统转送党委系统研究处理。这也即是说，凡涉及党委意志的党内规范性文件，原则上不纳入人大常委会审查监督范围，只有属于人大监督范围的规范性文件，才能由全国人大常委会进行备案审查和合宪性审查。我国当下的合宪性审查机制，只能在现有体制机制的框架内展开，形成“国法系统合宪性审查”和“党规系统合宪性审查”的复合型备案审查机制。在开展备案审查和合宪性审查工作中，如何协调“党内规范性文件”与“行政规范性文件”的衔接关系，事实上成了备案审查和合宪性审查工作的一个最棘手问题。把“党内规范性文件”与“行政规范性文件”的衔接协调，置于实在规范、制度事实和规范价值三大论域，通过规范实证、社会实证、价值实证三种论证的综合运用，确实提升了“党内规范性文件”和“行政规范性文件”衔接协调的宽度和厚度。有利于充分体现党委领导立法，发挥“党内规范性文件”的指导价值，为“行政规范性文件”的制定提供思想指导和理论依据。尤其是在立法实践中，通过党政联合制定规范性文件的途径，达到和实现两种规范性文件的融合统一。通过“行政规范性文件”在制定过程中，贯彻执行“党内规范性文件”的精神，从而使“党内规范性文件”作为“行政规范性文件”的论证手段抑或解释的语境材料。让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。最高人民法院2024年12月23日发布《促进提质增效 推动实质性化解矛盾纠纷的指导意见》，强调人民法院应当积极融入共建共治共享的社会治理大格局，严格落实判后答疑，促进当事人服判息诉；对属于本院管辖的案件，不得违法裁定移送管辖。促进审判工作提质增效，坚决防止“程序空转”，推动实质性化解矛盾纠纷，做到“案结事了”、政通人和。对于极少数领导干部干预司法活动、插手具体案件的，司法人员应当全面、如实记录在案，做到全程留痕，有据可查；对于授意、纵容身边工作人员或者亲属为案件当事人请托说情的，应当依据有关法律规定追究刑事责任。为健全人民法院自觉接受党委政法委执法司法监督、纪委监委专责监督、人大监督、检察机关法律监督、政协民主监督、社会舆论监督、备案审查等工作机制，最高人民法院特制定《人民法院第六个五年改革纲要（2024—2028年）》。强调要依据备案审查的要求，完善上下贯通、规范高效、标准统一的法律适用问题解决体系，进一步规范和完善司法解释工作，健全完善司法解释制定、修改、清理、废止的工作机制；优化案件评查范围，完善评查方式和规则；健全案件评查与督察监督、责任追究、条线指导、政策完善等工作的衔接机制，加强评查结果综合应用。

（三）国法系统的合宪性审查是备案审查体系的核心部分

国法系统的合宪性审查是我国传统合宪性审查的基本形态。国法系统的合宪性审查是整个合宪性审查体系最主要、最核心的部分，在合宪性审查体系中占据显著地位。全国人大是我国最高的权力机关，全国人大及其常委会是我国最高的立法机关，发挥好人大在立法中的主导作用，是坚持党对立法工作的全面领导，实现政府依托，调动社会各方面积极性的关键环节。当下和未来必须充分发挥人大主导立法、监督立法的权力配置作用。党的二十届三中全会《决定》提出要形成“完善党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局”。概括地说，“人大主导”的地位和功能，主要体现在立法理念主导、立法制度主导、立法全过程主导、维护法制统一主导和发挥各方作用主导五个方面。地方人大要依据国家立法制度和《立法法》的规定，通过制定立法条例、议事规则等基本法规，对本行政区域内的立法活动，包括法规立项、调研起草、征求意见、提请审议、修改协调、表决通过、公布实施、备案审查以及法规的修改、废止、解释等予以全面规