论文：《民族团结进步促进法是增强中华民族凝聚力的内生动力》

宋才发教授

凤凰新闻社讯

制定民族团结进步促进法，健全铸牢中华民族共同体意识制度机制、增强中华民族凝聚力，是党的二十届三中全会提出的重要任务。建成社会主义现代化强国是催生民族团结进步促进法的本质要求，《中华人民共和国宪法》是制定民族团结进步促进法的立法依据，必须以中国式现代化的建设成就推进民族团结进步促进法的立法进程。实现中华民族伟大复兴是制定民族团结进步促进法的长远目标，中华民族共同体意识是中华民族团结进步的精神纽带，现行《宪法》为铸牢中华民族共同体意识提供法治保障，铸牢中华民族共同体意识要发挥法律的规范和指引作用。实现中华民族伟大复兴是制定民族团结进步促进法的长远目标，坚持以人民为中心原则是民族团结进步促进法的立法宗旨，增强中华民族向心力凝聚力是制定民族团结进步促进法的既定目标，坚持执政党的全面领导是制定民族团结进步促进法的政治保障，实现中华民族伟大复兴是制定民族团结进步促进法的神圣使命。由黑龙江省社会科学院主管、黑龙江省社会科学院民族研究所主办的中国人文社会科学核心期刊、中国中文核心期刊、CSSCI扩展来源期刊、中国北方优秀期刊《黑龙江民族丛刊》，2025年第3期发表宋才发教授《民族团结进步促进法是增强中华民族凝聚力的内生动力》论文。《黑龙江民族丛刊》主编黄红、执行主编谷文双，副主编汤洋、韩光明、吴瑶、王佳，本文责任编辑谷文双。

引用格式:宋才发.民族团结进步促进法是增强中华民族凝聚力的内生动力[J].黑龙江民族丛刊,2025(3):1-13.

宋才发教授系中央民族大学法学院首任院长、二级教授，湖北省有突出贡献专家、国务院政府特殊津贴专家、国家民委首届有突出贡献专家。广西民族大学特聘“相思湖讲席教授”、博士生导师；内蒙古财经大学特聘教授。

民族团结进步促进法是增强

中华民族凝聚力的内生动力

宋才发

2025年3月全国人大常委会在其工作报告中指出，2025年全国人大及其常委会将围绕中心服务大局，在深入开展“铸牢中华民族共同体意识”上狠下功夫，扎实推进中华民族共同体建设，加快制定《中华人民共和国民族团结进步促进法》（以下简称为“民族团结进步促进法”）。加快制定“民族团结进步促进法”，是党的二十届三中全会提出的一项紧迫的重要任务。党的二十届三中全会《决定》强调，要抓紧“制定民族团结进步促进法，健全铸牢中华民族共同体意识制度机制，增强中华民族凝聚力。”习近平“在全国民族团结进步表彰大会上的讲话”中明确指出，“铸牢中华民族共同体意识是全党全国各族人民的共同任务”，各级党委和政府要把“铸牢中华民族共同体意识”当作头等大事来抓，着力推动中华民族成为具有高度凝聚力和向心力的命运共同体。为贯彻习近平的重要讲话精神，落实党的二十届三中全会《决定》提出的重要任务，全国人大及其常委会正在紧锣密鼓地研究制定“民族团结进步促进法”，使之成为进一步增强中华民族凝聚力、向心力的内生动力。

一、建成社会主义现代化强国是制定民族团结进步促进法的根本任务

（一）建成社会主义现代化强国是催生“民族团结进步促进法”的本质要求

中国共产党历来高度重视民族地区经济社会发展。党带领全体人民开创了发展各民族平等团结互助和谐关系的新局面，成功地走出了一条适合中国国情实际的、解决现实民族问题的正确道路。党的二十大报告“坚持问题导向”，从全国人民最关心的现实问题和物质利益出发，明确提出了“人民幸福生活”的奋斗目标。这个“目标”不只是简单地满足人们“物质生活”需求，它实质上包含了《中华人民共和国宪法》（以下简称为《宪法》）规定的物质精神文化生活、民主法治生活等诸多方面的内容，是中国共产党“关于社会主要矛盾理论”在人权领域的具体化，与人民利益、人民群众获得感、幸福感、安全感紧密地联系在一起，从而揭示了中国人权保障的目标与理想追求。习近平指出：“问题是时代的声音，回答并指导解决问题是理论的根本任务。”党的二十大报告是“全面建设社会主义现代化强国”的政治宣言，擘画了“全面建成社会主义现代化强国”的宏伟蓝图，是团结带领全国各族人民夺取新时代中国特色社会主义新胜利的行动纲领。当下我国正在进行的全面深化改革、推进中国式现代化，是实现新时代新征程“党的中心任务”的迫切需要，也是催生“民族团结进步促进法”的本质所在。民族自治地方和少数民族地区，多处于我国长江黄河的中上游地区，既是自然生态环境资源最富聚的区域，也是近代以来生态环境遭遇最严重掠夺和毁损的区域，民族自治地方和少数民族地区的生态环境安全，关涉到整个国家的生态环境安全。《宪法》是国家的根本法，是“全面依法治国”“推进法治中国建设”的根本依据。《宪法》“序言”规定的“把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国”的根本目的，就是要依法保障全体人民过上“美好生活”的愿望和需求得到实现。中国共产党人长期以来反复使用“主题”的概念和命题，“主题”就是面临的主要问题，解决主要问题说到底就是要致力于完成《宪法》规定的各项任务。全面建设社会主义现代化强国有根有源，现代化是人类文明进步和人类社会发展的必由之路，建设社会主义现代化国家的主题和全面建设社会主义现代化国家新征程的开启，对中华民族发展史具有极其重大的现实价值和历史意义。正是从这个意义上说，我国西部民族地区实现现代化的紧迫性与中东部地区比较起来，显得更加紧迫、更加重要、任务也更加艰巨，未来必须站在人与自然和谐共生的战略高度谋划发展，加快推进少数民族和民族地区治理现代化和法治化，这是实现中国式现代化和中华民族伟大复兴的必然选择。

（二）《中华人民共和国宪法》是制定“民族团结进步促进法”的立法依据

《宪法》是我国一切法律法规和规章的总依据和总章程。现行《宪法》在“序言”中，用含有三个“根本”、一个“最高”的话语表述，确切地规定了现行《宪法》的特殊地位，对全面建设社会主义现代化国家具有十分重要的意义。具体地说，就是以我国“根本法”“最高法”的权威方式，确认《宪法》是各族人民共同奋斗的辉煌成果，标明《宪法》是我国一切组织制度、权力机构、权力来源，得以确权和授权的根本法。所以，人们经常说“《宪法》是一切国家权力的授权书，是公民所有权利的保障书。”必须充分认识到作为根本法的《宪法》首先是“法”，而不是某种具有影响力的思想体系抑或政策体系。一旦这个被人们广泛称之为“根本法”的《宪法》不复存在，那么，整个国家法制体系也就不复存在乃至土崩瓦解了，这个国家离“消失”抑或“消亡”就为期不远了。“法”的突出特点和最大价值就是能够被“适用”，任何一部再好的法律如果把它束之高阁长期得不到适用，那么，这部法律的实际效用和价值也就等于零。这也即是当下人们常挂在嘴边的“遇事找法”的缘故所在，任何重大问题的妥善处置和解决，都仰赖于法制手段和法治方式。但由于历史的原因和受到第一个社会主义国家苏联的影响，在过去相当长的一段时期内，我国《宪法》是不能够像其他法律那样，被当作法条用以解决现实生活中的各种纠纷问题的。尤其是不得在各类审判活动适用《宪法》法条，《宪法》几乎成了一个实实在在的“中看不中用”的花瓶。从另外一个视角看，在我国社会主义法律体系中，人们又称《宪法》是“刚性法”，这是因为《宪法》在制定程序、修改程序上，确实要比一般普通法律的程序更加严格，从而体现出其根本法的属性。《宪法》处理的是法制实践中的重大问题，人们对中国共产党带领全体人民在长期革命和建设实践中，逐渐积累起来的那些带有规律性现实事物的认识和认知，总是要经历从形式到内容不断循环往复、不断升华的发展过程，人们对我国《宪法》独特品性的认识和认知同样是如此。人们也正是以此为契机更好地理解《宪法》、实施《宪法》，尤其是“依据宪法”制定出新的法律法规，形成以《宪法》为统领的社会主义新时代的法律法规体系。在我国立法实践中，唯有《宪法》是“母法”，其他普通法律统统都是“子法”，这是《宪法》规定具体化实践化的产物，整个法律秩序、所有部门法都是从《宪法》这个“母法”产生发展而来的。譬如，2020年通过的首部《中华人民共和国民法典》（以下简称为《民法典》），就是以《宪法》为立法依据，把《宪法》中的所有权、财产权、继承权、平等权、人身自由、人格尊严等规定，通过制定《民法典》的方式和途径，在人们日常生活和民事领域予以贯彻实施。《宪法》《民法典》等法律对公民“人权”的确认，本质上构成了公民的“基本权利”。公民基本权利的具体内容和范围，涵盖了公民在政治、经济、文化、人身等各个方面的权利。2004年我国首次把“人权”条款写入了《宪法》。《宪法》中关于公民的基本权利与民主原则的关联，经历了理论观念、社会基础与规范体系三个层次的深刻变迁，焦点是人民民主由“实质同一性”模式变迁为“相对同一性”的模式，这就为诠释公民基本权利的民主权利观，提供了《宪法》基础和依据。进入新时代之后，国家的根本任务之一是“发展社会主义民主”，现行《宪法》在“序言”第7自然段，把“发展社会主义民主”作为国家“根本任务”予以规定。把“发展社会主义民主”规定为国家根本任务，是“八二宪法”的首创，也是“八二宪法”最鲜明、最突出的特点，它是由《宪法》的“纲领性”特征决定的。我们可以把国家的“根本任务”，分解为“总任务”“子任务”和“具体目标”。《宪法》对“总任务”是这样规定的：“国家的根本任务是，沿着中国特色社会主义道路，集中力量进行社会主义现代化建设。”这项“总任务”涵盖了若干“子任务”， 如“发展社会主义市场经济”“发展社会主义民主”和“不断完善社会主义的各项制度”等。“具体目标”就是“把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国，实现中华民族伟大复兴”。在“全过程人民民主”重大理念提出后，《宪法》中的“公民基本权利”与“人民民主权利”相互构成、相辅相成，共同为中华民族大团结和巩固中华民族共同体发挥维护作用。“八二宪法”把“公民的基本权利和义务”作为第二章，其位置摆放在第三章“国家机构”之前，进一步扩充了“基本权利”种类的内容，建立起了较为完备的基本权利保障体系。在“全面建设社会主义现代化国家”的新征程上，人民群众向往更加惠民利民、公正高效、平安和谐的善治，对良法善治怀有更高的期待。这就需要“依据宪法”规定，深入推进科学立法、民主立法、依法立法，当下尤其要加快推进制定“民族团结进步促进法”的立法进程，以良法促进民族地区经济社会发展、保障善治。

（三）以中国式现代化的建设成就推进“民族团结进步促进法”的立法进程

全体人民共同富裕是中国式现代化的重要特点和本质特征。全体人民共同富裕与中国式现代化之间，是相辅相成、相互促进、密不可分的关系。中国式现代化的稳健发展，为实现共同富裕夯实物质条件和基础，有利于进一步解放和发展社会生产力。党的二十大提出“中国式现代化”的概念，标志着具有鲜明中国特色社会主义特征的国家治理模式，即“中国之治”的初步形成。模式通常是某种事物的标准形式，是可以使人们照着去做的标准样式。以中国式现代化为特征的“中国之治”，具有鲜明的中国特色和生命活力。然而“中国式现代化”和“共同富裕”，又是“中国之治”的题中应有之义。其中，“共同富裕”是中国式现代化模式区别于西方现代化模式的价值底色。中国式现代化从根本上摒弃了在生产和分配领域，“以资本为中心”的私有制逻辑，摒弃了片面追求效率至上的物质主义，把关注的重心和焦点放在“人的全面发展”上面，以“全体人民共同富裕”作为现代化的出发点和目标。“人权”是每个人基于其作为人的自然属性所普遍享有的权利，具有普遍性抑或普适性。人的生存、发展是享有一切人权的现实基础，因而当下中国人权的基本状况和本质特征，是坚持人民群众生存权、发展权“是最基本人权”的理念和观点。《宪法》第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”这条言简意赅的《宪法》规定，可以看作是全体人民“生存权”“发展权”“健康权”法律规范的法源。《宪法》第三十八条至第四十条还规定，“公民的人格尊严不受侵犯”“公民的住宅不受侵犯”“任何组织或者个人不得以任何理由侵犯公民的通信自由和通信秘密”等等。所有这些由公民“生存权”“发展权”派生出来的人身权、财产权、人格权等合法权益，都获得了《宪法》至高无上的保护。“人民性”是中国人权发展道路最显著的特征。无论现在还是将来，都必须从56个民族、14亿多人口这个发展中大国的实际出发，深刻理解中国人权发展道路的合理性和科学性。在中国特色社会主义新时代新阶段，强调“全面贯彻新发展理念、构建新发展格局”，奋力推进中国式现代化的目的只有一个，就是要让全体人民的生存权、发展权得到实实在在的物质保障。2018年12月，习近平在致信纪念《世界人权宣言》发表70周年时指出，“人民幸福生活是最大的人权”。习近平这个尊重和保障人权的科学论断，概括了中国共产党和中国政府对“人权”的定义，反映并揭示了当代中国人权观的本质，既是对中国人权事业根本追求的价值定位，是对当代中国人权观的经典表述，也是对正在加紧制定的《中华人民共和国民族团结进步促进法》的目标定位，具有深刻的国内法和国际法的法理基础。人权的基础是人的固有尊严，是个人人权与集体人权的有机统一，是具有特定社会、历史和文化内涵的概念。有学者将习近平的这个论断解释为对中国特色社会主义人权话语体系，即人民权益、中国梦、人类命运共同体三个方面的重要指引。“人权”是现行《宪法》规定的“公民的基本权利”，《宪法》第三十三条规定，“国家尊重和保障人权”“任何公民享有宪法和法律规定的权利”。需要着重指出和突出强调的是，《宪法》在这里所说的“任何公民”，具体地说，就是指在中国境内不分民族、不分种族、不分肤色的“全体人民”。“全体人民”既是当下正在进行的、依据《宪法》立法的“民族团结进步促进法”现实的立法基础，也是指引56个民族人民共同迈进共同富裕的中国特色现代化道路，共同建设社会主义现代化国家的“民族团结进步促进法”的本质要求。在现代国家治理和社会治理中，民主、法治和人权三者是相辅相成的价值和手段，都是用来解决不同主体之间的治理与被治理关系，目的就是依据《宪法》规定建立正常的和谐有序的治理秩序。“依宪立法”通过立法途径和立法方式实施《宪法》和发展《宪法》，因而“依宪立法”是《宪法》实施和变迁的一条极为重要的主渠道。中国正在以中国式现代化的建设成就，保障《宪法》规定的全体人民“生存权”“发展权”“健康权”的实现，积极推进“民族团结进步促进法”的立法进程。从这个意义上说，“人权”又是中国式现代化的价值核心，探寻公民“生存权”“发展权”“健康权”的价值功能，可以帮助人们更准确地理解和把握中国式现代化的建设成就，对“民族团结进步促进法”立法进程的支撑和促进作用。同时也可以让国内外关心和关注中国人权事业发展的人们更加深刻地认识到，以公民的生存权、发展权为标志的中国人权实现状况，实质上是衡量和评价中国式现代化水平和民族团结进步程度的重要尺度。由此我们可得出如下结论：人权是中国式现代化的价值归宿，中国式现代化是人权最根本的保障。

二、巩固中华民族共同体是制定民族团结进步促进法的现实需求

（一）中华民族共同体意识是中华民族团结进步的精神纽带

“铸牢中华民族共同体意识”超越了以民族关系协调为主线的民族事务治理范畴。中国共产党在百年浴血奋战和艰辛建设的历史进程中，不断夯实、建设并巩固中华民族共同体，形成了中国特色的、统一多民族国家的建设之路。新时代的中华民族共同体建设，是在如火如荼的“国家建设”“社会建设”紧密结合的前提下，在民族事务治理体系和治理能力现代化的进程中不断向前推进的，实现了民族事务治理与统一多民族社会整体性发展共同推进。当下和未来“铸牢中华民族共同体意识”的既定目标，仍然是要持续不断地建设和巩固中华民族共同体。建设好巩固好中华民族共同体，是“铸牢中华民族共同体意识”的根本目的所在。缔结中华民族共同体的中华各民族、创造举世瞩目的中华灿烂文明的创造者实体，迄今已有数千年深厚的文明发展史。然而作为标识共同体性质和理念的“中华民族”，却是近代以降的产物。公元前221年秦王嬴政，灭六国实行“一统天下”的中央集权制。汉承秦制，“大一统”思想日趋成熟。尔后经过历朝历代“大一统”政治实力以及各民族的交往融合，形成了“国土不可分、民族不可散、文明不可断”的中华文化“和合”基因。相比较而言，“中华文化认同”是最深层、最根本的认同，是中华民族由“多元”走向“一体”的精神纽带。1949年9月29日中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《共同纲领》，以及新中国的第一部《宪法》即“五四宪法”，从法律规范上为“中华民族”概念证诚，为“中华民族共同体”实体的诞生夯实了制度基础，奠定了《宪法》政治发展的良好开端。“五四宪法”序言指出：“我国各民族已经团结成为一个自由平等的民族大家庭……我国的民族团结将继续加强。”自此开始，我国逐渐用“中华民族”取代了原来使用的“中国民族”，基本上没有再使用“中国民族”这个概念。《中国大百科全书》把“中华民族”定义为“中国各民族的总称”，“中华民族”是中华人民共和国的“国族”。“八二宪法”以1954年《宪法》为基点，从立法上体现了对“五四宪法”的回归、承继和发展。我国现行《宪法》历经五次大的修改后，陆续把“依法治国，建设社会主义法治国家”“实现中华民族伟大复兴”等内容，统统载入了《宪法》。尽管“宪法修正案”没有直接使用“铸牢中华民族共同体意识”的文字表述，但由于“中华民族伟大复兴”的科学表述被载入《宪法》“序言”，这就在实质上为“铸牢中华民族共同体意识”提供了充足的《宪法》依据，在法理上肯定了中华民族共同体意识是中华民族团结进步的精神纽带，表明“铸牢中华民族共同体意识”是《宪法》的题中应有之义。《宪法》作为我国特定政治共同体的最高政治契约，其核心任务就是整合、巩固民族国家这个政治共同体。中华民族学术术语抑或政治话语的法制化，是从2018年3月“宪法修正案”增加规定“中华民族”的提法肇始的。到2022年3月《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》修正的时候，增加地方人大和人民政府“铸牢中华民族共同体意识”的法定职责，意味着“中华民族”由学术术语抑或政治话语正式转化为法律文本用语，表明“中华民族”作为中国“国族”在法律规范上得到正式确认。它经历了由“自在”到“自觉”的历史嬗变，体现了以维护国家统一、民族团结为核心的时代特征与要求。

（二）现行《宪法》为铸牢中华民族共同体意识提供法治保障

国家治理体系和治理能力现代化是“依法治国”和“依规治党”的共同目标指向。现行《宪法》“序言”记载了党带领56个民族人民，从“多元”走向“一体”的艰辛历程，展示了各族人民共同书写中华民族悠久历史和灿烂文化的绚丽篇章。各民族共同培育伟大的民族精神和不屈不挠的顽强意志，共同构筑中华民族共有精神家园，最终形成了休戚与共的“命运共同体”，为中华民族屹立于世界民族之林奠定了坚实的基础。《宪法》明确规定，我国“平等团结互助和谐的社会主义民族关系已经确立”，在未来的现代化建设事业中并将继续得到巩固和加强。新时代新征程强调铸牢中华民族共同体意识，说到底就是要倡导和巩固“中华民族大团结”。党的二十大报告提出，要不断增强中华民族凝聚力和中华文化影响力，这正是对新时代民族团结进步事业的方向导航和目标指引，在科学概括、高度凝练民族领域创新成果的基础上，用“民族团结进步呈现新气象”的话语，来表达56个民族团结统一的内生动力。这种民族团结进步的“新气象”，集中展示了中华民族共同体崭新的政治风貌，显示出中华民族的凝聚力比过去任何时候都更大、包容性更强、认同度更高，团结统一的内生动力都更加强劲。二十大报告提出的“全面推进民族团结进步事业”的表述格外令人瞩目，因为它既代表着在广度上拓宽民族团结进步事业的领域分布，也预示着从深度上深化民族团结进步事业的现实效能，被视为新时代全面推进中华民族伟大复兴的实践聚焦。在新时代新征程上全面推进民族团结进步事业，需要以中华民族伟大复兴为根本利益追求，需要与建设现代化强国的目标为价值引领，按照中国式现代化的价值观念探寻实践操作方案，着力推动民族地区经济社会又好又快地发展，促进各族人民同创共享中华民族美好未来。2018年“宪法修正案”，写进了“中华民族伟大复兴”的“中国梦”，这里所论及的“中华民族”，指的就是由56个民族组成的“中华民族共同体”。实事求是地说，《宪法》用“中华民族”这个概念来表述56个民族，比原来用“族群”“民族”概念来表达更为准确和科学。把公民的基本权利和基本义务规定为《宪法》的重要内容，把依法保障人民权益作为全面依法治国的根本目的，这是我国《宪法》制度的本质属性和最突出的特点和优势。维护国家统一是“铸牢中华民族共同体意识”的重要目标，促进56个民族的大团结，是“铸牢中华民族共同体意识”的根本旨趣，“实现中华民族伟大复兴”则是其肩负的历史重任。不仅《宪法》内容规定铸牢中华民族共同体意识的意涵，而且《宪法》实施也成为铸牢中华民族共同体意识的关键环节。“铸牢中华民族共同体意识”是中国式现代化建设的内在需求，是新时代党的民族工作的“纲”。党的十八大以来，党中央鲜明地提出要把铸牢中华民族共同体意识，作为新时代党的民族工作主线、民族地区各项工作的主线，坚持统一和自治相结合、民族因素和区域因素