论文：《地方立法执法备案审查制度的宪法价值》（二）

宋才发教授

凤凰新闻社讯

（承前页）

三、完善备案审查与地方立法执法相一致的举措

（一）深化行政执法体制改革、健全行政执法监督体制机制

交叉执行是执行领域符合中国本土实践的重要改革举措。政府所做的每一件事情都必须于法有据，自觉做到“法无授权不可为，法定职责必须为”，根据法律政策履行职责和义务。“法定职责”是指法律法规等具有法律效力的规范性文件，赋予特定主体必须履行的责任和义务。譬如，政府行政机关的执法权、执行权都是法律赋予的，行政机关只能在法律规定的实体及程序范围内行使职权。权责统一是行政权力的本质属性，行政机关在接受授权的同时，也必然接受相应的义务、职责和责任。地方行政执法必须依据行政职责遵循职权法定原则：（1）职责依法设定：是职权法定原则的核心。依据法律、行政法规以及其他规范性文件规定的规定，在法律规定的范围内设置行政职责。（2）通过法律法规、行政决定进行授权。有关行政主体将某些行政权授权给具有管理公共事务职能的组织，必须通过法律法规的形式进行授权。（3）在法律允许的前提下，具有行政职权的行政主体往往委托另外的组织以委托方的名义实施该职权，委托的法律依据可以是法律、法规、规章，但是委托法必须和设定法相一致。2025年3月李强总理在《政府工作报告》中，批评有些地方“工作协调配合不够，有的政策落地偏慢、效果不及预期”；更让群众反感的是服务观念不强、办事效率不高，以及领导干部“乱作为、不作为、不善为”，强调“政府效能和依法行政能力有待提升”。党的二十届三中全会决定提出要“协同推进立法、执法、司法、守法各环节改革”，健全法律面前人人平等保障机制，维护社会公平正义。譬如，交叉执行是司法系统贯彻落实党的二十届三中全会深化审执分离改革决定的标志性举措，契合深刻的执行规律、彰显务实的尽责履职、发挥突出的专业优势、体现显著的创新思维。

全面推进地方执法机构交叉执行，需要依据法律法规或规章的具体规定，处理好依职权执行与尊重当事人意愿的关系、交叉执行案件数据真实性与考核科学性的关系、交叉执行成本与收益的关系、追责与激励的关系、加大宣传力度与舆情风险防控的关系、交叉执行案件数量与执行力量配备的关系。“确保执法司法各环节全过程在有效制约监督下运行。深化审判权和执行权分离改革，健全国家执行体制，强化当事人、检察机关和社会公众对执行活动的全程监督”。

新时代交叉执行工作并不是解决一时一地问题的权宜之计，而是推进审执分离改革和执行体制改革的重要手段，是解决人民群众急、难、愁、盼问题的重要抓手。未来要切实加强对交叉执行的统筹指导，加强交叉执行组织领导，采取分类施策、重点适用指令、提级等方式，健全交叉执行监督考核机制，确保交叉执行衔接有序，最大限度激发交叉执行效能。

（二）健全相互衔接、相互制约的公正司法体制

司法是国家治理体系的基石和社会公平正义的最后一道防线。司法执法与行政执法具有异曲同工的作用，司法执法与行政执法必须形成配合默契、相互衔接、相互制约的体制机制。在行政机关日常执法过程中，行政程序瑕疵和程序违法现象时有发生，事实上给公民权益和社会秩序带来一定程度的负面影响。行政程序瑕疵是指行政行为在程序上存在不符合法定要求，但不足以构成程序违法的情形。行政程序违法则是指行政行为在程序上违反了法律、法规的明确规定，导致行政行为无效或可撤销。当公权力的运行背离了“依法治国”的方向，当公民穷尽一切合法途径表达诉求却得不到回应时，司法的公平正义就成为最后一道防线。然而在一些地方法院出现的“程序空转”，正义被拖延、公平被掩埋，上级法院对下级法院的错误裁判不予纠正，下级法院因缺乏监督而更加肆无忌惮地滥用裁判权，这种现象导致大量有理有据的当事人陷入司法困局。“程序空转”不仅让正义迟到，更让正义最终失去民心，可以说这是司法腐败的典型表现。

司法腐败的背后是监督体系的失效，集体沉默的背后是权力沉默的循环。公平正义不能沉默，法治社会需要更多的声音。为此，就要按照司法备案审查的规范要求，进一步明晰案件审查与法制审核的区别与联系，由于案件审查与法制审核目的、主体、内容不同，因而案件审查要注意事实全面、证据真实和定性准确；法制审核要关注程序严格和法律适用精准。进一步完善监察机关与公安机关相互配合的衔接机制，完善审判机关与执行机关的配合衔接机制，强化检察机关和公安机关互涉案件的配合，尤其是要加强公安机关对调查措施的配合。审判机关应当做到“以事实为根据，以法律为准绳”，提升判处刑罚的精准性；执行机关应当将执行刑罚情况及时通报给审判机关，以便审判机关依法、依条件作出减刑、假释等裁定。

为保证严格依法执法，外单位人员通常不能成为本单位执法人员，除非有行政委托关系。《行政处罚法》第二十条规定，“行政机关不得委托其他组织或者个人实施行政处罚。”只有在存在合法有效的“行政委托”关系的情况下，外单位人员才可为本单位执法。没有法律规定的绝对不能委托，但有了法律规定不等于就可以进行委托，它必须真正出于行政管理的需要，即不委托便无法有效实现行政管理的目标才行。公务员管理有《公务员法》及相关配套实施办法，事业人员有《事业单位人员管理条例》及相关配套实施办法；编外人员人事关系由事业单位本单位、人才交流中心管理或第三方代为管理，一般按《劳动合同法》规定协调。党的二十届三中全会《决定》强调，要“规范警务辅助人员管理制度” 。在一般情况下，不能把编外人员视为行政执法人员。编外人员在符合一定条件下，可以在一定范围内协助执法，但无论如何不能让编外人员独立执法。

（三）地方政府纵向协同是市域社会治理的重要抓手

增强市域社会治理能力是推进国家治理体系与治理能力现代化的重要保证。一些地方人大及其常委会在备案审查实践中，依据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中的有关规定，以“乡镇人大主席团”和“街道人大工委”为备案审查单位，对乡镇、街道印发的规范性文件实施备案审查，纠正其中不适当的内容。之所以要开展对乡镇、街道规范性文件备案审查工作，是因为一些乡镇、街道违法设定行政处罚、行政强制，致使公民权益受到损害。

对乡镇、街道规范性文件开展人大监督并及时纠错，有利于遏制乡镇、街道依靠“红头文件”乱作为，也是“最后一公里”发挥人大监督作用的重要手段。但是值得高度注意的是乡镇人大主席团并不是乡镇人大的常设机关，乡镇人大主席团和街道人大工委也不是同类机构，而且两者均无法行使监督权。聘用临时行政工作人员参与地方政府治理实践由来已久，不仅经济欠发达地区与经济发达地区乡镇政府的临聘行政工作人员规模存在差异，即使同处经济发达地区乡镇政府的临聘行政工作人员规模也存在较大差异，乡镇政府的科层化能力和水平是影响乡镇政府临聘行政工作人员规模的关键变量。即是说乡镇政府的科层化水平越高，乡镇人事配置关系就越趋于刚性化。

地方政府临时工与正式工作人员并存共生的局面，塑造了地方政府“混合型”的科层组织形态，即在行政村参与治理工作的临聘行政工作人员，成为乡镇政府的实际执行岗位层级，而有编制的乡镇普通干部则成为他们的实质管理者。党的二十大报告要求：“健全城乡社区治理体系”“加快推进市域社会治理现代化，提高市域社会治理能力。”“城乡社区治理体系”和“市域社会治理体系”具有内在的一致性，完善市域社会治理体系有利于健全城乡社区治理体系。而完善市域社会治理体系的现实基础，又需要从规范使用聘用临时行政工作人员入手，实现基层政府人与事的连接和合理匹配。2023年修订的《治安管理处罚法》有一个突出亮点，就是扩充了社会治安违法行为的范围，契合了整体治安形势的快速变化，呈现为一种积极介入社会、防控社会风险、形塑社会秩序的姿态。但如果借机无序扩张治安违法行为的范围，就会冲破法治的边界侵犯公民个人的权利。违法行为扩充必须遵循相关的法治原则，确证公权力干预个人权利的正当性基础，明确治安违法行为扩充的正当性依据。最高人民法院要求对所有执法人员一体推进政治素质、业务素质、职业道德素质建设，把对违法办案人员的追责追偿落到实处。

为推进市域社会治理和城乡社区治理全面深化改革，中央政法委印发《全国市域社会治理现代化试点工作指引》，明确市域社会治理现代化试点政策内容，涉及政治安全、社会风险防控、社会矛盾化解、网络安全以及社会心理服务体系建设等多项细化内容，执行主体覆盖党政诸多专业职能部门，治理对象包括政府、企事业单位、社会组织在内的多元社会主体。依据对法规文件和政府绩效备案审查的要求，全方位推动市域社会治理现代化，未来仅仅依靠政法系统的纵向协同是远远不够的，必须仰赖于地方各级党政职能部门协同联动才行。从一定意义上说，地方政府纵向协同是市域社会治理的重要抓手，市域社会治理纵向协同逻辑可以被视为不同主体结合本部门诉求，建构和调整政府协同关系的标准。

（四）推进地方执法巡视巡察监督具体化、精准化、常态化

巡视是党中央加强党内自身监督的战略性制度安排。综合行政执法改革是对行政处罚权、检查权、强制权等职责的综合与集中，包括对有关执法机构、职责和人员等方面的整合。因而综合行政执法改革涉及编制管理的历史承袭性、职责调整的现实动态性和机构人员划转的利益复杂性，是对改革中现实问题的有力解释和改革政策执行的学理阐释。综合行政执法改革政策执行既是改革任务推进的过程，也是将制度优势转化为治理效能的过程，既体现了机构重组、职责整合和编制人员划转，又体现了改革政策的中央统筹与地方分级推进、顶层政策口径与基层政策操作创新的有机衔接。

推进改革要因地制宜地研究综合行政执法政策落地实施，通过系统分析总结政策试点单位的成功做法，不断归纳提炼政策试点单位的“典型经验”，严格把控改革政策实施过程中的社会风险。根据中央综合行政执法改革方案，“设区的市与市辖区原则上只设一个执法层级”，这就意味着将执法层级设在区级，市级仅组建了执法稽查机构，主要负责执法监督指导和组织协调，不再承担日常执法任务。中央的改革要求是“属地管理、重心下移”，对地方综合行政执法改革的落地实施情况和实际效果，必须有计划有目的地加强巡视督查工作。

巡视监督是党章赋予的重要职责，《中国共产党章程》第十四条专门对巡视制度作出规定。党的各级巡视组都代表着上级党组织对所管理的党组织开展的政治巡视、政治监督。监督是治理的有机组成部分，是权力正确运行的保证。在二十届中央纪委四次全会上，习近平着重强调推进政治监督具体化、精准化、常态化的重要性。指出要通过巡视巡察监督，督促各级党组织和党员干部自觉担负起具体部门职能责任、个人岗位责任和工作责任。在部门职能责任方面，要查看被巡视巡察党组织是否认真履行本部门的工作职责，是否存在推诿扯皮、敷衍塞责等问题；在个人岗位责任方面，要查看党员干部是否认真履行自己的岗位职责，是否存在失职渎职、不作为乱作为等问题；在工作责任方面，要查看被巡视巡察党组织和党员干部是否认真落实各项工作任务，是否存在工作落实不到位、工作效率低下等问题。

推进巡视巡察监督精准化的关键，是要精准发现问题和精准解决问题。巡视巡察监督要发挥联系群众的桥梁纽带作用，坚持深入基层倾听民声，与群众面对面了解情况，广泛收集民情民意；要坚持问题导向，精准发现存在的问题，加强对整改效果的评估和验收，对整改不力、敷衍整改的，要严肃追究责任，确保巡视巡察整改取得实效。要加强巡视巡察成果的运用，将巡视巡察成果与干部考核评价、选拔任用、奖惩激励等挂钩，形成有效的激励约束机制。2025年1月举行的全国检察长会议强调，2025年全国各级检察机关要依法加大对执法不严、司法不公突出问题监督纠正力度。各级检察机关要全面加强对立案、侦查、审判、执行等活动法律监督，加强与公安机关的协调配合，推动形成清理和防止刑事“挂案”的常态化机制。党中央决定从2025年3月“全国两会”结束到7月底，在全党深入开展“贯彻中央八项规定”精神学习教育，把中央八项规定作为铁规矩，力戒官僚主义、形式主义，始终坚持零容忍，严肃查处顶风违纪、隐形变异的“四风”问题。（完）

责任编辑 檄文