论文：《备案审查与合宪性审查在立法中的内在关联与区别》（一） 

宋才发

鳳凰新聞社訊

    备案审查是一项具有中国特色、符合中国国情的《宪法》监督制度。尽管备案审查与合宪性审查具有内在的关联性，但是备案审查与合宪性审查属于两种不同形式的审查方式。备案审查制度是完善中国特色社会主义法律体系的重要举措，合宪性审查制度是完善立法体制与《宪法》规制相统一的关键抓手，完善《宪法》相关法律制度体系是备案审查与合宪性审查的共同任务。备案审查在形式上内嵌着合宪性审查的内容，为此就要完善党内法规制定、审查制度体系，加强对合宪性、涉宪性问题的审查力度，《宪法》和《立法法》为立法事前、事中和事后审查提供规范基础。党内法规审查和行政法规审查在备案审查上并行不悖，《立法法》确立的《宪法》精神是合宪性审查的重要依据，党内规范性文件和行政规范性文件在实践中形成特殊的衔接协调方式，国法系统的合宪性审查是备案审查体系的核心部分。由中共河北省委政法委员会主管、河北省政法职业学院、河北省法学会主办的中国中文核心期刊、中国人文社会科学核心期刊、CSSCI扩展版来源期刊《河北法学》杂志，2025年第5期以“专论”方式隆重推出宋才发教授《备案审查与合宪性审查在立法中的内在关联与区别》论文。《河北法学》杂志主编马章民。

标准参考文献：宋才发.备案审查与合宪性审查在立法中的内在关联与区别[J].河北法学,2025(5):2-17.

宋才发教授系中央民族大学法学院首任院长、二级教授，湖北省有突出贡献专家、国务院政府特殊津贴专家、国家民委首届有突出贡献专家，广西民族大学特聘“相思湖讲席教授”，博士生导师，内蒙古财经大学特聘教授。

在总结以往历史经验的基础上，党的二十届三中全会决定，强调要“深化立法领域改革”“完善合宪性审查、备案审查制度，提高立法质量”。这是党的二十届三中全会给全国人大及其常委会提出的新的艰巨任务。1982年制定的《中华人民共和国宪法》（以下简称为《宪法》），以国家根本大法授权的方式，赋予全国人大及其常委会监督《宪法》全面实施的职权。明确规定国务院制定的行政法规，地方人大及其常委会制定的地方性法规一经制定出来，就必须主动、及时地报送全国人大常委会备案审查。《宪法》同时还赋予全国人大及其常委会，撤销与《宪法》法律相抵触的法规及有关决议、决定的职权，从而为国家“备案审查制度”和“合宪性审查制度”的确立，奠定了坚实的《宪法》基础。在我国现实政治生活和体制机制运行中，事实上存在着党内法规和规范性文件的备案审查、国家层面的全国人大及其常委会的《宪法》审查，这样两种并存的、彼此既有内在联系又有明显区别的审查制度和审查方式。全国人大常委会法制工作委员会主任沈春耀，在“2024年备案审查工作情况的报告”中指出，2024年全国人大常委会办公厅，共收到1999件报送备案审查的规范性文件。通过严格的形式审查后，对发现的15件报备不规范问题及时督促报备机关予以纠正；收到公民和法人组织提出的备案审查建议5682件，对这些审查建议逐一与有关方面充分沟通并提出审查处理意见。本文拟就“备案审查”与“合宪性审查”在立法中的内在关联与区别问题展开探讨，以请教于各位方家。

一、备案审查与合宪性审查是不同性质的审查

（一）备案审查制度是完善中国特色社会主义法律体系的重要举措

备案审查制度是具有中国特色的《宪法》监督制度。《宪法》是我国治国安邦的总章程和根本法，是法治体系的根基和一切法度的根源，是推进中国式现代化的根本法律依据。一切国家权力机关都应当在《宪法》允许的范围内活动，必须以《宪法》作为根本的活动准则，从各方面保证《宪法》和法律的有效实施。《宪法》《立法法》《监督法》等有关法律，对备案审查制度、合宪性审查制度都作出了明确的规定，用以提高备案审查、合宪性审查的工作质量。为在全国顺利开展和推进备案审查和合宪性审查工作，全国人大常委会委员长会议专门制定了《法规、司法解释备案审查工作办法》。为深入贯彻落实党的二十大报告提出的“完善和加强备案审查制度”的任务要求，2023年12月全国人大常委会审议通过《关于完善和加强备案审查制度的决定》（以下简称为《决定》），首次以有关法律问题的决定的立法形式，专门对备案审查制度作出系统的全面的规定。该《决定》要求未来的备案审查工作，要切实做到“有件必备、有备必审、有错必纠”，把所有规范性文件统统纳入备案审查范围。这里的“有错必纠”作为备案审查的一个极为重要的环节，表明不合宪、不合法的规范性文件必须得到有效纠正。备案审查是一种严格依据法律规定进行的过程性行为，它既有赖于全国人大常委会提出行之有效的纠正处理措施，更有赖于制定法规及有关决议、决定的权力机关，能够持有善意接受审查处理意见的正确态度。《决定》明确规定由全国人民代表大会常务委员会办公厅，统一归口负责法规、司法解释的备案工作，对各级国家立法机关和地方立法机关报送的备案文件，依法逐一进行“形式审查”。一方面，在经过“形式审查”的基础上，对符合备案要求的法规及有关决议、决定予以登记、存档，并且根据法定职责分工的原则，将其分送全国人民代表大会有关专门委员会和常务委员会工作机构进行“实质性审查”。另一方面，对不符合备案要求的法规及有关决议、决定，依法采取退回、要求补充或者更正后重新报送等方式予以处理。在审查途径和审查方式上，除了加强主动审查、依申请审查、有针对性开展专项审查之外，还在实践中探索出联合审查机制等。近年来通过推动建设省级法规规章规范性文件数据库，不断巩固拓展地方人大备案范围。譬如，2023年全国人大常委会办公厅收到报送备案的法规、司法解释等规范性文件共1319件，各报备机关能够严格依照法律规定，及时、规范履行报备义务，自觉接受全国人大常委会监督。为了规范法规、规章备案审查工作，提高备案审查能力和质量，2024年8月19日国务院出台《法规规章备案审查条例》（以下简称为《条例》）。该《条例》第六条规定，国务院备案审查工作机构负责国务院系统的法规、规章备案工作，履行备案审查监督职责，健全备案审查工作制度，每年向国务院报告上一年法规、规章备案审查工作情况。《条例》第十一条还规定，“国务院备案审查工作机构对报送备案的法规、规章进行主动审查，并可以根据需要进行专项审查。” 2024年11月全国人大常委会对《中华人民共和国监督法》（以下简称为《监督法》）作出重要修改，集中体现了完善和加强备案审查制度方面的内容。

（二）合宪性审查制度是完善立法体制与《宪法》规制相统一的关键抓手

合宪性审查是保证法律法规等立法与《宪法》规制相一致的机制。《宪法》具有最高的法律地位、法律权威和法律效力，任何立法机关制定的法律规范、行政法规和地方性法规，都不得与《宪法》相抵触、相违背，否则一律无效。为了全面发挥《宪法》在立法中的核心功能作用，十四届全国人大及其常委会为贯彻习近平关于坚持《宪法》实施、《宪法》解释、《宪法》监督系统推进的指示精神，要求各级立法机关在制定、修改和修正法律的过程中，通过“立法草案说明”、“审议结果报告”等正式法律文件，对涉及有关《宪法》理解和适用问题作出说明；对《宪法》有关规定的概念、定义、涵义等作出解释性回应，妥善解决《宪法》解释的现实需求，努力实现《宪法》稳定性、适应性的统一。因而在保证《宪法》全面实施的制度体系中，合宪性审查是监督《宪法》实施的重要制度设计，合宪性审查的前提是对《宪法》规范含义作出精准解释。推进合宪性审查是提高执政党依宪治国、依宪执政能力，保证《宪法》实施、法制统一和良法善治的重要体现。党的十九届三中全会通过的决定，要求全面深化改革、统筹设置党政机构，对一部分以处理日常事务为主的党政机构，实行编制和机构合并设立抑或合署办公，推进党和国家机构在职能协同、高效运行中发挥党政联合治理的功效。鉴于我国“合宪性审查制度”的特殊性，对现阶段合宪性审查确立了两个基本原则：一是明确对国家“基本法律”不予审查的原则；二是明确对“党内法规和规范性文件”不予审查的原则。对规定的这两个不予审查的原则，还需要从两个方面予以论证：一方面，这里所论及的国家“基本法律”，是指由全国人民代表大会制定的仅次于《宪法》，高于其他一般法律的对国家政治、经济和社会生活某个领域重大和全局性事项作出规范的法律。由全国人大制定的“基本法律”，本身就具有除《宪法》之外的权威性和不可审查性，如果一定要对其进行审查，那也只能由全国人大自己作出决定进行“自我审查”，这种“自我审查”自然不属于一般意义上的审查范畴。另一方面，我国现行合宪性审查体制机制运行的基本模式，是采取“党内法规和规范性文件归党审查、国家法律规范性文件归国家审查”的政党和国家分别审查的制度模式，国家规范性文件审查机构对党内法规和规范性文件，均遵循“不予审查”的原则。尽管党的十八大以来，中共中央出台了一系列基础性、支撑性、骨干性党内法规，但是党内法规执行情况仍是一块明显的短板，“有规不依、执规不严、违规不究”的问题尚未得到根本解决。根据2013年《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》的要求，凡属对党内法规和规范性文件进行备案式合宪性审查的，一律归属于中共中央办公厅统一承办，所涉及的备案审查登记、存档等具体事务，由中共中央办公厅法规工作机构统一办理。既然是由党委领导全国人大及其常委会立法工作，人大机关为何对党内法规和规范性文件采取不予审查的态度？这是因为中国共产党是执政党，党内法规和规范性文件均属于中国共产党内部的规范性文件，是执政党治理自身事务的基本规范和基本要求，党规党法呈现出来的效力，对党外组织或公民个人没有太大的约束力。同时还由于党内法规和规范性文件，不属于人民法院管辖和受理范围，如果党内法规和规范性文件的备案审查是“主动性合宪性审查”，那就得由利害关系人针对党的规范性文件依法提起合法性审查。然而当下党的规范性文件的合法性抑或合宪性被动审查，既不属于人民法院受理范围之内的事情，也不在全国人大常委会审查范围之内。《中国共产党党内法规制定条例》第三十二条第三款规定：党内法规一旦出现“同宪法、法律和行政法规相抵触”的情形，由“党中央予以责令改正或者撤销”。未来推进合宪性审查工作的重点任务，概括地说就是要推进合宪性审查工作规范化、程序化和常态化建设，在强化法律草案合宪性审查工作的同时，落实《宪法》解释程序机制，及时地对《宪法》规定、原则和精神作出权威解释和说明。

（三）完善《宪法》相关法律制度体系是备案审查与合宪性审查的共同任务

合宪性审查是与《宪法》实践密切相关的顶层制度设计。2018年“宪法修正案”规定，宪法和法律委员会的职能包括推进合宪性审查。推进合宪性审查需要有权威性的机构、完善的规则和适当的合宪性审查提请主体。其中，合宪性审查机构是推进合宪性审查的先决条件之一。考虑到我国现实制度安排和各个权力机关的特征，应当实行由全国人常委会进行“抽象审查”；最高人民法院、最高人民检察院等机关，进行“具体审查”相互配合与协调的双轨制审查制度体系。这里需要指出的是并非所有的法律规范，都存在抵触《宪法》的情况，这就需要对审查的具体对象进行甄别，需要结合法律规范体系进行具体分析。作为以规范制定权为基础的立法行为，相比较而言“事中审查”方式更显得重要。“事中审查”强调参与机构首先进行自我审查，因为它们在判断立法草案的合宪性时，事实上拥有充分的自由裁量空间。“事中审查”方式是由表及里、由局部到全面逐渐深入的审查过程，不同的立法机构之间有合作、也有监督，共同致力于制定出符合《宪法》要求的法律规范。可以通过“合宪性解释”回应和落实《宪法》司法化问题，因为合宪性解释是当下在理论上回答《宪法》司法化的最佳选择和最佳路径。合宪性审查范围确立的“宽”与“窄”，直接影响到合宪性审查制度发挥作用的范围，因而确定合理的审查范围极为重要。我国合宪性审查的范围，主要包括审查行政法规、司法解释和地方性法规等规范性文件，以及国家机关之间的权限争议尤其是职务行为。现行《宪法》没有规定合宪性审查的提起主体，但是《中华人民共和国立法法》（以下简称为《立法法》）规定了能够提起审查的主体。从理论上讲，任何法人组织、公民都有权提出合宪性审查建议。从严格的意义上讲，“合法性审查”与“合宪性审查”是两种不同的审查方式，“合法性审查”是依据法律开展的审查，而“合宪性审查”则是依据《宪法》开展的审查。但是这两种审查方式都是为了保证在《宪法》的统摄之下实现法制统一，保证法律体系内部的和谐一致。《立法法》列出专章即第五章，具体规定“备案审查”的内涵和范围。在《立法法》已经明确提出“合法性审查”要求之后，为什么还要强调“合宪性审查”机制呢？因为合宪性审查制度的目标，最主要突显的是必须“于法有据”，法律之间要有统一性，同一个法律文本在法律规范制度设计上，要有逻辑上的一致性。备案审查机关提出的备案审查意见，是一个非法律的学术性表述，在我国法律体系中没有关于“备案审查意见”的规范性文件。现有对法律规范备案审查的全部探讨和研究，主要聚焦于备案审查结果的溯及力问题。即被审查的法规、司法解释、决议、决定等规范性文件，由于存在不合宪、不合法抑或明显不适当等原因被纠正后，那么在此之前依据该规范性文件制定的其他文件、作出的行政行为乃至生效的司法判决等，是否会因之而一并失去法律效力的问题。“法不溯及既往”是现代法治国家普遍接受的应有之义，同样也是我国《宪法》遵循的重要原则之一。立足于法不溯及既往原则，备案审查意见构成信赖不值得保护的重要理由，奠定了制定机关溯及既往立法的合宪性基础。（未完待续）

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