论文：《加快制定民族团结进步促进法》（一）

宋才发

凤凰新闻社讯

   党的二十届三中全会《决定》强调要“制定民族团结进步促进法，健全铸牢中华民族共同体意识制度机制”。制定“民族团结进步促进法”是依法促进和加强中华民族大团结，凝心聚力建设中国式现代化、推进中华民族伟大复兴的必然要求。中国式现代化藴含“民族团结进步促进法”的价值功能，全面深化改革是催生“民族团结进步促进法”的内在根据，铸牢中华民族共同体意识是推进“民族团结进步促进法”制定的根本动力，中华民族伟大复兴彰显“民族团结进步促进法”的根本目的。“民族团结进步促进法”是确保执法、司法公平正义的利器，是凝心聚力建设中国式现代化的保障，是用新发展理念推进现代化的支撑，是依法治理民族事务的具体实用法。制定“民族团结进步促进法”的动力机制主要是：党引领“民族团结进步促进法”立法工作，宪法为“民族团结进步促进法”提供立法遵循，综合执法、公正司法服务民族团结进步事业。由广西壮族自治区民族宗教事务委员会主管、广西民族研究中心主办的国家社科基金资助期刊、中文核心期刊、中国民族学类核心期刊、中国人文社会科学核心期刊、中文社会科学引文索引来源期刊《广西民族研究》， 2024年第5期发表宋才发教授《加快制定民族团结进步促进法》论文。《广西民族研究》副主编黄仲盈、陈家柳、罗柳宁，论文责任编辑陆露。

标准参考文献：宋才发.加快制定民族团结进步促进法[J].广西民族研究，2024（5）:82-91.

宋才发教授系中央民族大学法学院首任院长、二级教授，湖北省有突出贡献专家、国务院政府特殊津贴专家、国家民委首届有突出贡献专家，广西民族大学特聘“相思湖讲席教授”，博士生导师，内蒙古财经大学特聘教授。

习近平在主持二十届中央政治局第九次集体学习时强调，“必须高举中华民族大团结旗帜，把推动各民族为全面建设社会主义现代化国家共同奋斗，作为新征程党的民族工作的重要任务”。习近平的这个表述是“两个结合”在民族领域的最新成果，为新时代新征程做好党的民族工作，尤其是为“民族团结进步促进法”立法工作提供了根本遵循。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》（以下简称为《决定》），强调要“制定民族团结进步促进法，健全铸牢中华民族共同体意识制度机制，增强中华民族凝聚力。”因此，制定“民族团结进步促进法”，依法促进和加强中华民族大团结，既是56个民族人民相互交往、交流、交融，共生、发展、进步的必然选择，也是凝心聚力共同建设中国式现代化、推进中华民族伟大复兴的前提条件。

一、“民族团结进步促进法”基本含义诠释

（一）中国式现代化藴含“民族团结进步促进法”的价值功能

坚持走中国人权发展道路“推动人权事业全面发展”。中国人权理论的本质和特色，就是坚持人民群众的“生存权”“发展权”是基本人权的理念。“人民性”是中国人权发展道路最显著的特征，依法保障公民最基本的“生存权”“发展权”，是中国特色人权事业的重要内容和突出特点，必须深刻理解中国人权发展道路的合理性和科学性。2024年是中国共产党建党103周年，如果人民群众连起码的“生存权”、基本的“发展权”都得不到保障，那就无法遑论实现马克思主义构想的“人的全面发展”。新时代新阶段强调全面贯彻新发展理念、构建新发展格局，奋力推进中国式现代化目的只有一个，就是要让人民的“生存权”“发展权”得到实实在在的物质保障，让全体人民的美好生活更加殷实、幸福、可感。所以，习近平在党的二十大报告中指出，党的十八大以来，我国人权事业得到全面发展，“人权得到更好保障”。未来要继续“以铸牢中华民族共同体意识为主线”“全面推进民族团结进步事业” ；“积极参与全球人权治理，推动人权事业全面发展”。从根本上说，奠立在五千多年优秀传统文化根基之上的中国式现代化，是实现56个民族14亿多人口“生存权”“发展权”的根本保障，是推进中国特色人权事业发展的必由之路。2018年12月习近平在致信纪念《世界人权宣言》发表70周年时指出，“人民幸福生活是最大的人权”。这个论断概括了中国共产党和中国政府对于“人权”的定义，定位中国人权事业的根本追求，是对当代中国人权观的经典表述。习近平强调，“生存是享有一切人权的基础，人民幸福生活是最大的人权”。从中国式现代化与人权的法律渊源上看，人权是《中华人民共和国宪法》（以下简称为《宪法》）规定的“公民的基本权利”。《宪法》第三十三条规定，“国家尊重和保障人权”“任何公民享有宪法和法律规定的权利”。人权同时又是中国式现代化的价值核心，从人权法视角探寻公民“生存权”“发展权”的价值功能，可以帮助人们更准确地理解和把握中国式现代化对“民族团结进步促进法”的价值功能，即以公民的“生存权”“发展权”为标志的人权实现状况，是衡量和评价中国式现代化水平和民族团结进步程度的重要尺度。由此可得出结论：人权是中国式现代化的价值归宿，中国式现代化是人权的根本保障。人民群众对基本权利和幸福指数的期待，已经从“基本生存需求”，上升到“全面发展需求”；从基本生活领域的“有没有”，转向美好生活领域“好不好”。人权规范以法律层面的可操作性，在淡化过去人权概念朦胧性、抽象性的基础上，促使人权保障更加规范化、合法化和权威化，从解决衣食住行基本盘转化为追求人的全面发展。马克思恩格斯在《神圣家族》和《共产党宣言》中，通过论证无产阶级不可能依靠资本主义来拯救和解放自身，得出了“无产阶级能够而且必须自己解放自己”的科学结论。认定“代替那存在着阶级和阶级对立的资产阶级旧社会的，将是这样一个联合体，在那里，每个人的自由发展是一切人的自由发展的条件”，人的解放意味着每个人的自由全面发展。“人的自由全面发展”是“发展权”追求的价值取向，为中国式现代化提供了“合目的性”与“合规律性”相统一的行动指南。“坚持以人民为中心”既是中国共产党的价值立场，也是当下进一步全面深化改革的价值取向。《决定》强调，进一步全面深化改革是“坚持以人民为中心、让现代化建设成果更多更公平惠及全体人民的必然要求”。中国式现代化是全体人民最根本、最重大的利益，人民利益不是空泛、抽象的，而是具体、现实的。譬如，民生问题的解决、人民日益增长美好生活需要的满足，最终有赖于现代化水平的提升。人民是历史的创造者、社会改革的推动者，也是进一步全面深化改革的主体力量。人民利益的满足程度是衡量和评价改革得失成败的根本标准，评价标准的科学性、合理性，决定评价结果的有效性。所以，《决定》强调要“以钉钉子精神抓好改革落实”，“以实绩实效和人民群众满意度检验改革”，这里蕴含的正是人民利益标准。习近平强调要“把是否促进经济社会发展、是否给人民群众带来实实在在的获得感，作为改革成效的评价标准”。

（二）全面深化改革是催生“民族团结进步促进法”的内在根据

全面深化法治领域改革为中国式现代化提供法治保障。中国式现代化既是推动经济社会发展的广泛而深刻的变革，也是市场经济体制机制的深刻转型，主要标志就是具有高度发展的生产力、领先的科技创新能力。这种以高质量为标志和动力的中国式现代化，不仅推动了中华民族实现从“站起来”到“富起来”的伟大飞跃，而且促使国家治理体系和治理能力现代化水平进一步提升，推动经济迈上了高质量发展的道路。党的二十大提出的“人民幸福生活”目标，包含了《宪法》规定的物质精神文化生活、民主法治生活等诸多方面的内容，是中国共产党关于社会主要矛盾理论在人权领域的具体化，与人民利益、人民群众获得感、幸福感、安全感紧密地联系在一起，揭示了中国人权保障的目标与理想追求。当下我国正在进行的全面深化改革、推进中国式现代化，是实现新时代新征程“党的中心任务”的迫切需要，也是催生“民族团结进步促进法”的本质要求。我国少数民族人口有1亿多，民族自治地方国土面积占国土总面积的64%，西部和边疆绝大多数地区是少数民族聚居区。民族地区要按照《全国主体功能区规划》的主体功能定位，充分发挥各个民族地区的比较优势，扎实提高区域协调治理能力和区域协调发展水平。发展较快较好的东中部地区，要支持“民族地区加快发展，加强边疆地区建设，统筹推进兴边富民行动”。未来必须站在人与自然和谐共生的高度谋划发展，加快推进少数民族和民族地区治理现代化，这是实现中国式现代化和中华民族伟大复兴的必然选择。因此，《决定》提出的“制定民族团结进步促进法”“把改革成果上升为法律制度”，是执政党在新时代新征程持续推进全面依法治国的重要宣示。《决定》把“坚持全面依法治国”，作为进一步全面深化改革的“六项重大原则”之一，强调要“在法治轨道上深化改革、推进中国式现代化，做到改革和法治相统一，重大改革于法有据、及时把改革成果上升为法律制度”。党的二十届三中全会把“完善中国特色社会主义法治体系”，规定为进一步全面深化改革的重要领域，使得法治对于改革的促进和保障作用进一步得到彰显。立法在本质上是把党的主张和人民的意志，通过法定程序转化为国家意志的过程，立法关系到党和国家事业发展的整体性和全局性。坚持“以人民为中心”是全面深化改革政策制定、举措谋划、实践展开的根本遵循，也是制定“民族团结进步促进法”的基本内核。之所以说人民对新时代新征程的新期待，是推动进一步全面深化改革的内在动力，就因为全面深化改革从根本上说，就是通过立法途径对人民愿望、人民诉求的尊重和回应。全面深化改革面临的具体问题是什么？解决具体问题的路径、方法是什么？人民的新期待、新诉求是什么？这些都是制定“民族团结进步促进法”必须弄清楚的问题。只有尊重人民首创精神、问计于民，集中人民的智慧，才能获得解决问题的最优方案、找到改革的最佳路径。习近平指出，“无论遇到任何困难和挑战，只要有人民支持和参与，就没有克服不了的困难，就没有越不过的坎”。全面深化改革涉及的都是深层次矛盾和深层次问题，既需要冲破思想观念束缚、突破利益固化藩篱、协调各种利益关系，更需要得到人民的理解、参与和支持。从方法论上看，改革是由现实问题倒逼出来的，又在不断解决现实问题中得以深化，发现问题、找准问题是进一步全面深化改革的起点，坚持问题导向是改革的基本方法。

（三）铸牢中华民族共同体意识是推进“民族团结进步促进法”制定的根本动力

我国正在建设的中国式现代化是包括各个民族地区在内的全国范围的现代化。中华民族数千年的发展历程，就是一部各民族交往交流交融的历史。历朝历代把“大一统”看作是“天地之常经，古今之通义”，即使处于最孱弱的时期也没有分崩离析，靠的就是中华民族有着国土不可分、国家不可乱、民族不可散、文明不可断的共同信念。习近平在二十届中央政治局第九次集体学习时，强调“要促进各民族广泛交往交流交融，以中华民族大团结促进中国式现代化”，为民族地区推进新时代党的民族工作高质量发展指明了方向。中华民族共同体意识是民族团结之本，只有铸牢中华民族共同体意识，才能增进各民族对中华民族的自觉认同，齐心协力建设中华民族共有精神家园、共同富裕幸福家园、守望相助和谐家园、边疆稳定平安家园。推进和加强中华民族共同体理论体系建设，是建设社会主义现代化强国、建构“民族团结进步促进法”的核心内容，是创新和完善中国特色民族理论的根本支撑。“八二宪法”历经1988年、1993年、1999年、2004年和2018年5次修改，5次“修宪”一共通过52条“宪法修正案”，陆续把“依法治国，建设社会主义法治国家”“国家尊重和保障人权”“推动物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明协调发展”“构建人类命运共同体”“实现中华民族伟大复兴”“把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国”等重要内容，统统载入了《宪法》。《中国大百科全书》把“中华民族”定义为“中国各民族的总称”。中华民族由学术术语抑或政治话语法制化，肇始2018年“宪法修正案”对“中华民族伟大复兴”的采纳，“中华民族”自此成为《宪法》的核心范畴。到2022年3月《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的修正，对地方人大和人民政府从法条上加大“铸牢中华民族共同体意识”的职责，标志着“中华民族”正式转化为法律文本用语。只有始终坚持“以铸牢中华民族共同体意识为主线”，把中华民族共同体建设的话语体系，融入《宪法》法律“立、改、废、释”全过程，才能为中华民族共同体建设提供有力的法治保障。正是从这个意义上说，以铸牢中华民族共同体意识为主线，是推进“民族团结进步促进法”的根本动力。针对民族地区同步实现现代化存在的现实“短板”，党和政府及时出台向民族地区倾斜的一系列优惠政策，支持民族地区现代化建设由“变道超车”到“换道超车”，促使民族地区同全国一道同步实现现代化，需要通过立法把这些实践经验上升为法律。党的二十大报告提出，要“把马克思主义思想精髓同中华优秀传统文化精华贯通起来、同人民群众日用而不觉的共同价值观念融通起来”，本质上就是对党的十八大以来“两个结合”思想的深化、丰富和发展。“民族团结进步促进法”的立法实践，除了要保障和促进全体人民的共同富裕外，还要以“日用而不觉”的价值观引领人民群众的行为规范，人有什么样的价值观，就会产生什么样的美好需要。作为新时代社会主要矛盾主要内容的“美好生活”, 具有人类生活的基本特征，是现实生活发展的一个新样态，代表了我国社会文明进步和全面发展的未来走向。高质量发展既发轫于新阶段人们需求的变化，又会反过来引导新的消费需求，使需求的“质量”向高层次递进发展，用共同富裕的目标来引导需求，这是实现美好生活的必然要求。未来需要广泛开展《宪法》社会主义核心价值观教育活动，持续推进社会公德、职业道德、个人品德建设，就要普遍提高民族地区人民群众的文明素养，培养和塑造青少年一代的道德情操，牢固树立全社会风清气正的氛围，移风易俗、倡导科学、文明、健康的生活方式。在人民群众进行中国式现代化建设的今天，“日用而不觉”内在于人们的日常生活之中，作为一种约定俗成的行为规范，潜移默化地影响和支配着人民群众的行为，理应成为广大人民群众日常行为的准则和“民族团结进步促进法”的重要内容。

（四）中华民族伟大复兴彰显“民族团结进步促进法”的根本目的

以中华民族伟大复兴统领民族地区现代化的发展进程。中华民族伟大复兴是包括文化复兴在内的全面复兴，只有落实《宪法》规定、增强文化复兴的民族自觉性，人们才能真正理解和懂得真善美、自觉抵制假丑恶，共同建设好、巩固好中华民族共有精神家园。中国共产党自1921年诞生那时起，就把实现中国现代化、中华民族伟大复兴作为自己的神圣使命。中国共产党早期创始人李大钊，是在百年党的历史上率先提出中华民族伟大复兴的人。他在中国共产党成立初期，提出“中华民族之复活”的概念。其实“复活”与“复兴”，尽管用词不同但意思相近。中华人民共和国成立后，毛泽东从一个新的视角提出实现民族复兴的战略构想，准备用百多年时间的艰苦奋斗，赶上和超过英美等发达的资本主义国家。邓小平在改革开放初期，明确提出要建设中国式现代化的小康社会和振兴中华的战略目标，计划在21世纪中叶基本建成社会主义现代化强国。进入中国特色社会主义新时代以来，习近平把中华民族伟大复兴形象地称为“中国梦”。党的十九大报告对“实现中国梦”作出具体的战略部署和安排，呈现出实现中华民族伟大复兴的时间表和线路图。中华民族伟大复兴彰显“民族团结进步促进法”的根本目的，要推动“民族团结进步促进法”的立法进程，就要切实从实际出发，把握好法治建设各环节的工作规律，坚持改革和法治良性互动，协同推进立法、执法、司法、守法各环节改革，健全法律面前人人平等保障机制，弘扬社会主义法治精神，维护社会公平正义，全面推进国家各方面工作法治化，更好地为中国式现代化提供坚强法治保障。“民族团结进步促进法”立法是国家立法的重要组成部分，关系到党和国家事业发展全局和实现中华民族伟大复兴，必须紧跟时代步伐回应实践需要。各级地方立法机关要在大局中找准自己的定位，坚持高站位谋划、高起点部署、高质量推动，认真谋划立法项目，在加强科技创新、社会治理、风险防范等重要领域立法的同时，要尽量满足人民日益增长的美好生活需要必备的法律制度。民族自治地方立法机关必须针对国家应当立法，但囿于时机条件不成熟尚未开展立法的事项先行先试，突出从“无”到“有”的创设性，为民族自治地方新技术、新产业、新业态、新模式等尚未被完全认知和充分开发的事项，提供急需的法治指引和法治保障。譬如，壮族是全国人口最多的少数民族，广西是少数民族人口最多的自治区，2023年12月习近平在考察南宁时强调，要巩固发展各族人民团结奋斗的良好局面，继续在民族团结进步上走在全国前列、发挥示范带动作用。为此，广西壮族自治区在成立“铸牢中华民族共同体意识研究工作领导小组”的同时，制定出台建设铸牢中华民族共同体意识示范区的实施意见和行动方案，把铸牢中华民族共同体意识融入全区经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设以及党的建设各领域。《决定》提出要“加强涉外法治建设”，“完善涉外法律法规体系和法治实施体系，深化执法司法国际合作”，建立一体推进涉外立法、执法、司法、守法和法律服务、法治人才培养的工作机制。广西作为全国全面改革开放的“桥头堡”和“排头兵”，在涉外立法方面需要完善地方人大协同立法工作机制，地方人大和政府机关要细化落实上位法，探索制定地方性涉外法规制度路径，持续完善涉外法律法规体系和法治实施体系，形成涉外法治工作大协同格局，为以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴提供坚强法治保障。

二、“民族团结进步促进法”要解决的根本问题

（一）“民族团结进步促进法”是确保执法、司法公平正义的利器

以中华民族大团结促进中国式现代化稳健发展。“公平竞争”是市场经济最基本的原则，是市场经济生存发展的核心和灵魂，坚持公平竞争和实现市场竞争制度化、法治化，始终是“发展型改革”最基本的特征和要求。强化市场领域“反垄断”“反不正当竞争”行为，持续推进公平竞争政策实施，既是完善社会主义市场经济体制的应有之义，也是制定“民族团结进步促进法”的题中应有之义。党的二十届三中全会《决定》，提出“必须更好发挥市场机制作用，创造更加公平、更有活力的市场环境”。在市场经济条件下，只有厘清经营主体财产权利的边界，用制度依法有效保护各种所有制经济组织和公民财产权，才能健全开放透明的市场准入、公平竞争、社会信用等基础制度，才能形成良性竞争机制保障企业优胜劣汰。从2022年修改《中华人民共和国反垄断法》，到2024年《公平竞争审查条例》的发布，标志着我国公平竞争审查制度法治化和体系化向前迈出了坚实的一步。习近平强调要促进各民族人民广泛交往、交流、交融，持续深化民族团结进步创建工作，把改善民生、凝聚人心作为民族地区经济社会发展的出发点和落脚点，推动民族地区融入新发展格局、实现高质量发展，不断提高公共服务保障能力和水平，促进发展成果公平惠及各族群众。同时要坚持和完善民族区域自治制度，健全民族政策和相关法律法规体系，推动民族事务治理体系和治理能力现代化。在“十四五规划”实施期间乃至更长的时间内，民族地区要围绕健全民族政策和相关法规体系，提高依法治理民族事务的能力。国家要进一步实施差别化的区域政策，针对民族地区经济发展的短板，继续在财政政策和金融政策上予以扶持，在资源开发与生态补偿政策上予以扶持，着力改善民生、提升人民群众的获得感、安全感和幸福感。国家民委等相关部门要帮助搭建民族交流平台，构建“互嵌式发展”社会格局，严格执行民族团结政策，对于违反民族法律法规的行为严加惩治，坚决维护法律的公正和权威。各级执法机关要依法保证各族人民在法律面前人人平等，依靠法律维护平等团结互助和谐的社会主义民族关系，不论民族、种族、性别、宗教信仰、社会地位如何，各族人民均享有平等的法律保护权利，均受到法律的公正对待；要坚持不分区域、不分民族平等执法，执法过程透明公正，不因执法人员的偏见或者歧视而不公。各级司法机关在审理案件时不受外部因素影响，依法做出公正判决。审判机制现代化是审判工作现代化的重要保障，基本国情决定了我国必须把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，从源头上减少诉讼增量。要坚持人民法院司法为民的宗旨，就要站稳人民立场，准确把握自身在中国式现代化中的职责定位，为群众提供高效便捷的诉讼服务，推动解决人民群众的急、难、愁、盼问题。总结以往的历史经验不难发现，中华民族大团结是凝心聚力建设中国式现代化的前提基础，民族团结是56个民族人民的生命线，要在2035年基本实现中国式现代化，必须汇聚中华民族大团结的磅礴伟力。所以，党的二十大报告提出要“弘扬社会主义法治精神，传承中华优秀传统法律文化”。未来要把中华优秀传统文化与司法审判活动有效融合，更好地发挥中华优秀传统法律文化与法治的价值，让人民群众感受到公平正义。民本思想是中华优秀传统法律文化的精华，需要把“讲仁爱、重民本、守诚信、崇正义、尚和合、求大同”融入司法审判工作全过程，尤其要根据案件具体情况，加强对涉案当事人的调解工作、减少社会对抗，把优秀传统法律文化融入司法审判与能动履职的始终，使之适应新时代中国特色社会主义法治发展新要求，实现创造性转化和创新性发展。政法系统要把专业化建设摆到更加重要的位置上来，最大限度发挥“审管办”中枢作用，以审判工作现代化支撑和服务中国式现代化。尤其要通过有针对性地回应社会关切，让权威信息掌握“第一定义权”，让人民群众在司法与社会的互动中，了解司法从而信任司法。（未完待续）

责任编辑 檄文