论文：《党内法规与国家法衔接机制研究》（二）

宋才发教授

凤凰新闻社讯

（续一）党中央把党内法规体系纳入国家法治体系一体建设。1938年，毛泽东在中共六届六中全会上，首次提出“党内法规”概念。自此之后在党内文件中，陆续采用过“党规党法”“党的法规”等表述，党的十四大首次把“党内法规”写进了《党章》。党内法规无论是在革命战争年代，还是在社会主义和平建设时期，都不同程度地发挥了无与伦比的重要作用。党的十八届四中全会把“形成完善的党内法规体系”纳入到国家法治体系之中，这是对党内法规科学价值、法治话语体系的理论创新。“话语”由权力与意识形态的关系构成，党内法规话语是执政党独特的话语标识。党内法规同国家法律的一致性，为党内法规话语嵌入国家法律话语提供了制度可能。随着党内法规话语体系的蓬勃兴起，党内法规话语日益嵌入国家法律话语体系。党内法规话语嵌入国家法律话语系统的实践，揭示了党的领导能力渗入国家权力体系的客观现实。党内法规话语在效果上，不像法律体系那样以追求规范治理为目的，具有鲜明的政治性和倾向性。但是党内法规制定者借鉴国法思维和技术规范构建的制度体系，却实实在在地促进了党内法规规范化水平的不断提升。建设中国特色社会主义法治体系，是“全面推进依法治国”“法治中国”建设的总抓手，对于进一步全面深化改革、推进中国式现代化，具有极为重要的历史意义。党的二十大报告提出，今后五年法治中国建设的主要目标任务，就是“中国特色社会主义法治体系更加完善”。尽管党中央以党的十八届四中全会决定的方式，明确了党内法规在整个法治体系中的重要地位, 但是围绕党内法规与国家法律关系的讨论始终没有停止，这些讨论乃至争论主要围绕着到底是“党大还是法大”“权大还是法大”等问题展开。其实这个问题本身就是一个悖论的伪命题。因为《党章》明确规定，党在《宪法》和法律允许的范围内活动，《党章》已经绝妙地回答了“党大还是法大”“权大还是法大”的问题。党内法规与国家法律之间的关系，之所以会成为当下讨论的焦点,与党在特殊历史时期和政治环境下的思考有关。譬如，1978年12月邓小平在中央工作会议闭幕会上指出，“国要有国法,党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。没有党规党法, 国法就很难保障”。这是在文化大革命刚刚结束的时候，党和国家面临百废待兴、百废待举的需要。近年来随着反腐败斗争的持续推进，党中央明确党要管党、从严治党，要靠党章党规党纪。但是任何时候都不能把党纪与国法混同起来，因为党纪严于国法。

党内法规制度体系和国家治理体系可以实现有效衔接。党内法规制度体系是一种极具中国特色的制度形态，是国家机构设置科学化、合理化，国家治理现代化中国家治理体系的重要内容。2018年习近平在关于深化党和国家机构改革决定稿与方案稿的说明中指出，这次改革的一个重要特点，就是统筹设置党政机构；党的有关机构可以同职能相近、联系紧密的其他部门统筹设置，实行合并设立或合署办公。这里的“合并设立”是指党政机构完全合为一体，用一句通俗的话来说，就是对外应当只有一块牌子、一套人马、一套内设机构。党政机构合署合并改革，对党内法规与国家法律的协调和衔接，带来了诸多新的气象和挑战。党内法规与国家法律原本就是相辅相成的两个不同规范体系，因机构融合而触发的冲突是可以进行理性调适的。从党内法规制度体系与国家治理体系相互衔接、协调、转化的视角看，国家治理制度体系实际上包含着三个相互联系的具体制度体系，即以党的主张为统领的政策制度体系、以《宪法》为统领的国家法律制度体系和以《党章》为统领的党内法规制度体系。随着党的领导的不断加强，党内法规话语日益嵌入国家法律话语之中。党内法规话语嵌入国家法律话语的嵌入方式和路径，是由权力运作、党政关系、规范基础、话语融合等多方因素推动实现的，并产生了塑造国家法律规则、规范公权力运行、厚植公职人员角色意识的效应。为了避免党内法规话语嵌入国家法律话语后，可能产生法律效力内卷化、法律稳定性被冲击、公职人员角色冲突加剧的问题，需要明确党内法规话语嵌入国家法律话语系统的边界与事项范围、推动党内法规同国家法律衔接协调、厘定国家机关的自由裁量基准、理顺公职人员的多重角色关系、完善党内法规话语传播机制，促进中国特色社会主义法治话语体系结构的均衡发展。

（二）党内法规是一种独特的法律规范形式

党内法规体系是全新的“法”理论体系。关于党内法规属性问题的讨论，早在20世纪80年代就引起学界不同程度的关注。党的十八大以来，党内法规的属性问题再度引发学界讨论。当下比较流行的观点认为，党内法规既具有法律的性质，也具有其他性质。研究执政党党内法规“法”的属性，自然离不开党的“法”认识论。在法律渊源上，党率领全国人民代表大会制定的法律，基本上都是以“法”命名的。中国共产党领导立法、司法并带头执法，认定党内法规体系具有“法”的属性是实至名归的。中国共产党对“法”的认识的一个重大突破，就是把“法”视为一个完整的体系。本着“党必须在宪法和法律范围内活动”和“宪法法律至上”的原则，应当确认党内法规具有“法”的性质，党内法规体系是全新的“法”理论体系。从党的十五大提出构想目标，到2011年吴邦国宣布“中国特色社会主义法律体系”基本形成；从党提出“依法治国”到建设“法治国家”，法治功能从“方略”上升为“思想”体系，党对“法”的地位的认识不断跃升，为国家治理从理论形态转化为实践效能提供了明确指引。即是说党内法规尽管不是《宪法》和法律，但是它对《宪法》和法律的制定和适用发挥着制约作用，并且与《宪法》和法律共同构成了中国法治体系的规范基础。党的十八届四中全会认为，党内法规体系是管党治党的依据和法治国家建设的保障。当下党内法规建设的主要功能是重构政治生态，通过从严治党带动依法治国、建设法治中国，引导社会主义法治体系的发展方向。我国正在不断加强社会主义法治体系建设，国家政权机关功能发挥有国家法律作保障，群团组织有团体章程维系正常秩序，执政的中国共产党也有党内法规体系支撑其领导力和执行力。未来需要依据党内法规发展的实践与理论，在提炼出更加精准的法理论体系的同时，进一步优化党内法规制度体系的结构样态，提升党内法规制度体系的功能效用，加快形成更加成熟、更加定型的党内法规制度体系。

党内法规对党内权力功能定位是为了规范和制约党内权力。管党治党在中国特色社会主义新时代臻于成熟，依规治党是执政党管党治党的一条根本经验，也是一条不搞政治运动、靠改革和制度建设的新路子。治理效能是潜在性与现实性的统一，是一个同制度优势密切相关联的词汇，它是以公共价值为底色的治理绩效，具有公共性、有效性与合法性的特征。这里所论及的“党内权力”，是指党中央及党的基层组织作为党的成员之集合体，在党内所享有的、要求党员及其基层组织履行一定义务的政治资格与能力，实质就是各级党组织作为权力主体，对下级党组织和全体党员干部享有的支配力抑或影响力。与之相适应的“党内法规”，则是指在党内具有法律性质的规范，是整个社会主义法治体系不可或缺的重要组成部分。它是由不同效力层级规范构成的整体，在整个党内法规体系中，《党章》具有最高的、根本性的地位，规定了党的重要制度和体制机制，是全党必须共同遵守的根本行为规范。它在党内权力功能定位具有两维性：一是党内法规需要宣示和保障党内权力，以维护党的权威，确保全党能够统一行动；二是党内法规需要规范和制约党内权力，防止党内权力被滥用，最大可能地保障党员权利。“权力”与“权利”是相对应的概念，任何权力都对应着相应的权利。党内法规作为一种特殊的“法”，它的价值定位是以权利制约权力，实现党内治理的法治化。即是说通过制定和实施党内法规达到控制各级组织的权力扩张，加强对党员领导干部的制度和法纪约束，这是党内法规建设与党内法治实践的根本任务之一。

（三）制定党内法规必须把握住质量这个关键

党内法规的质量就是党的生命。从一定意义上说，制定高质量的党规党法必须有高标准，高标准是确保立规高质量的基本前提。标准是标准化的“根”，标准化是标准关系的普遍化。标准化作为一门前沿的交叉科学，揭示了标准的规律性、科学性和现实样态，有助于推进党内立规从数量型向质量型转变，应当义无反顾地把高标准运用到党内法规制定当中去，促使“依规治党”“质量强党”进入一个新境界。党内法规标准化的完整实施，既包括党内法规清理工作的标准化，也包括党内法规制定工作的标准化。标准化是完整实践过程的最佳结果形式，它主要包括党内法规制定标准、实施标准、修订标准。标准通常依赖于一定的现实规范，规范化是秩序整合的目的，标准化则是实现规范化的手段。这就需要以标准化规制党内法规制定程序，如克服规划（计划）、起草、审批与发布阶段的程序缺陷，注重引导党员参与、善于运用立规技术、规范立规语言、提高法规备案审查水平，注重在立规实践中提炼评估党内法规质量的标准。规范化、体系化和高质量要求，是党内法规体系建设的目标方向，标准化为党内法规质量提升提供了方法论依据。评估标准的确立是提高法规质量的关键，要善于运用质量评估标准检验立规的实际效果。实践证明，“合理性”是党内法规执行效果的一条重要标准，但由于合理性规范的内涵及其具体构成要素，还缺乏明确的法定依据，导致在党内法规执行效果评估实践中出现一些混乱。“法”通常被认为具有最高的合理性，当这种合理性在社会治理实践中，能够稳固地和充分地展示其功能的时候，这种现实的合理性就成为新的法律规范。因而合理性被作为党内法规执行效果的评估标准，未来有必要从学理上对它进行系统阐释和必要地展开。对党内法规合理性的判断，在任何时候、任何情况下，都不能再搞“一锤定音”那一套，因为党内法规的合理性永远是相对的。任何标准都具有一定的“强制性”，如果没有一定的强制性就不能称其为标准，即使制定了标准也无法付诸实施。党内法规标准的强制性，并不是标准本身固有的属性，而是来自法律的授权和赋予。党内法规标准获得强制性的路径和形式，主要有法律引用标准、强制性引用标准和强制性认证。强制性立规标准的有效实施，是党内法规标准化的最终目的，标准只有经过实施才能发挥作用，如果标准制定出来被束之高阁并不执行，那么，标准制定得再好也等于零。

推动党内法规体系建设迈向法典化。任何法律法规都无法抗拒体系性的要求，法典说到底就是“法律法规体系性+法律总则”的逻辑结果。尽管法典是成文法的一种法律表现形式，但法典同时又是个一般性的法律概念。只有当特定部门法拥有其“完备体系性”的时候，这个特定部门法才有法典化的可能性和必要性，而“价值完备性”则是法典化的唯一根据。当然并非所有的法的价值都与法典化有关，关键要看这个价值是否适合“法律法规体系”的独特性。中国共产党经过百余年的发展，已经形成比较规范的、完善的党内法规体系。党内法规体系是独立于国家法律自成一体的成文规范体系，《中国共产党党内法规制定条例》第三十九条规定，“党内法规的编纂、汇编、出版等事宜，由制定机关所属法规工作机构按照有关规定办理。”这是执政党首次以法规形式提出党内法规编纂任务的，对党内法规进行编纂是增强制度的集成性集约性需要。党内法规并不是国家法律规范，为什么要进行法典化？这是因为党内法规也是“法”，党内法规具有权威性、抽象性、普遍性、反复适用性等法律规范的特质，这是党内法规体系法典化的立论根基。《中华人民共和国民法典》就是当代中国法系法典化的一座丰碑，因为法典化不只是人类法治文明最重要的成果，而且是现代国家走向法治之路的最佳选择。据统计，党中央已经制定实施3700多部党内法规、18000多份规范性文件，开展更高程度和更高水平的体系化工作实属必然。习近平在中央全面依法治国工作会议上指出，“要总结编纂民法典的经验，适时推动条件成熟的立法领域法典编纂工作”。尽管党内法规法典化需要满足一定的条件，如该领域党内关系比较稳定、法规制度比较成熟，等等。当然对于那些变动性太大、变化太快的法规，也不宜凝练为法典。因而有专家建议“选择党的组织法规法典化为突破口，启动党内法规法典编纂工作”。党内法规体系建设的法典化构成，可以考虑由“总论”和“分论”两大板块组成。然而对于国家法领域的法典化做法和形式，能否适用于党内法规领域？目前尚有不同的看法。最主要的就是认为党内法规法典化既缺乏法理基础，也缺乏充足的实践依据，“党内法规体系化不宜在部门法纷纷追求法典化的吁求中迷失自我”。

（四）党内法规体系的权威性及法治价值

党的二十大报告提出“增强党内法规权威性”的要求。党内法规体系建设隶属于党的制度建设范畴，制度是规范人们行为的依据和准则，制度权威是制度理论与权威理论相互融合的结晶。党内法规既有法律的一些明显特征，又有党的政策的一些突出特征，因而党内法规既具有国家法律一样的刚性约束，又具有政策一样的灵活性。要提高党内法规体系的权威性及法治价值，就要加强严密的、科学的党内法规制定工作，制定出符合“良规”要求的党内法规。党内法规执行部门自由裁量权的充分行使，确实能够提升党内法规的执行效率和灵活性，避免出现因忽略个体情况差异而采取“一刀切”措施的不合理现象。从严治党根本上要靠制度治党，制度之治是最稳定、最可靠的治理方式。铲除不良作风和腐败现象滋生蔓延的土壤，根本上要靠法规制度。要坚持依规治党和以德治党相统一，既要注重规范惩戒、严明纪律底线，又要把重要道德规范入规，使底线要求和高标准共存于党内法规之中。全面从严治党永远在路上，依规治党必须继续向纵深推进。要弄明白中国共产党党内法规体系的权威性，就需要弄清楚什么是党内法规体系的权威性？弄清楚党内法规体系的生成逻辑、内在本质与价值功能。党内法规体系的权威性，主要体现在党的各级党组织和全体党员以党内法规为行为准则和根本遵循，普遍认同其制定宗旨，自觉服从其相关规定，坚定不移地做党内法规的忠实信仰者、积极拥护者和模范践行者。制度的权威性与制度本身相伴而生，党内法规体系的权威性从来不是自封的，它来源于党的建设和国家现代化建设的实践，是社会存在和社会意识相互作用的结果。党内法规体系既是管党治党的重要依据，又是全面开展党的领导工作和治国理政的基本遵循，在政党建设中发挥根本性、全局性和长期性的作用。

增强党内法规体系的权威性保障党的实践领域有规可依。党内法规体系通过补强“人民的利益—党的主张—国家意志—法律”的实践逻辑，实现与国家法律体系传导互动、差序治理，彰显了党内法规体系自内而外所衍生的特殊治理功能。增强党内法规体系是建设新时代国家法治体系的政治保障，党内法规体系的基本功能和主要作用，就是为党的领导和治国理政确立规矩，为法治自觉的生成和发展创造健康的政治文化生态。未来需要进一步把党内法规体系上升到法治体系建设的高度，需要把规范党的领导与建设活动的党内法规体系融入法治体系之中，确保党的领导和党的建设实践有法可依、有规可循。法治化是衡量国家治理体系与治理能力的现代化的重要指标，依规治党的成效本质上决定着国家治理与法治中国建设的成败。党的二十大以来，党中央全面推进从严治党和自我革命，逐渐形成了比较完善的党内法规体系，依规治党与依法治国统筹于党依法执政的实践中，集中在提升党的执政能力上，创造性地开创了以依规治党推进全面从严治党的党规之治新境界。

三、增强党规与国法衔接机制的重要举措

（一）时刻保持解决大党独有难题的清醒和坚定

党在解决独有难题的奋斗历程中不断发展壮大。习近平在二十届中央纪委二次全会上强调，要时刻保持解决大党独有难题的清醒和坚定。“大党独有难题”是一个特定概念，它不只是指党由于党员数量之众多、组织规模之庞大、连续执政时间之长而导致的难题，而且指由于中国共产党是唯一合法的执政党，少数党员干部容易产生骄傲自满、不思进取、因循守旧等问题。大党如何始终具备强大的执政能力和领导水平？如何始终保持干事创业精神状态？如何始终能够及时发现和解决自身存在的问题？如何始终保持风清气正的政治生态？这些都是执政的中国共产党必须面对和解决的现实问题，也是执政党完成新时代新使命任务必须迈过去的“一道坎”。习近平指出：“我们党作为世界上最大的马克思主义执政党，要始终赢得人民拥护、巩固长期执政地位，必须时刻保持解决大党独有难题的清醒和坚定。”执政党必须在执政的具体实践中，始终保持积极进取的精神状态，始终保持风清气正的政治生态，不断增强执政能力，努力提升领导水平。在党员干部管理过程中，既要通过批评、惩罚等举措对党员干部的行为进行规范与约束，更要调动和激发党员干部干事创业内生动力，将对党员干部的管理效能转化为干事创业的动力源。必须坚持完善党的自我革命制度规范体系，落实全面从严治党政治责任；必须坚持以党内监督为主导，促进各类监督贯通协调，让权力在阳光下运行，充分发挥政治巡视利剑作用，加强巡视整改和成果运用，坚决打赢这场反腐败斗争攻坚战、持久战。（未完待续）

责任编辑 檄文