论文：《党内法规与国家法衔接机制研究》（一）

宋才发教授

凤凰新闻社讯

党内法规是党内具有法律性质的、特殊类型的法，是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分。党与立法的关系是党法关系中最具典型意义的关系，党领导立法是中国特色党法关系的核心范畴，党内法规是党自我革命的规范体系，依规治党是法治在党内政治生活中的体现。党内法规是法治体系的重要组成部分，社会主义法治体系包含着党内法规体系，党内法规是一种独特的法律规范形式，制定党内法规必须把握住质量这个关键，要提高党内法规体系的权威性及法治价值。增强党规与国法衔接机制的重要举措是：时刻保持解决大党独有难题的清醒和坚定，加强《宪法》国策对党内立规的指引功能，完善党和国家监督体系中的权力监督与权利监督，完善法律法规和党内法规的备案审查与合宪性审查制度。由贵州民族大学主管主办的“中国人文社会科学综合评价AMI”扩展期刊、全国高校优秀社科期刊、中国人文社会科学核心期刊、中国民族类核心期刊《贵州民族大学学报》（哲学社会科学版），2025年第4期发表宋才发教授《党内法规与国家法衔接机制研究》论文（全文1.9万字）。《贵州民族大学学报》主编王林、执行主编刘洋，本文责任编辑张莹。

标准参考文献：宋才发.党内法规与国家法衔接机制研究[J].贵州民族大学学报(哲学社会科学版),2025(4):165-189.

宋才发系中央民族大学法学院首任院长、二级教授，博士生导师。湖北省有突出贡献专家、国务院政府特殊津贴专家、国家民委首届有突出贡献专家，内蒙古财经大学特聘教授。

党内法规与国家法衔接机制研究

宋才发

中国共产党是中华人民共和国唯一合法的执政党，是中国特色社会主义事业的坚强领导核心。《中华人民共和国宪法》（以下简称为《宪法》）第一条第二款规定，“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”。党内法规是党内具有法律性质的、特殊类型的“法”，其功能定位是规范和制约执政党的权力运行。作为法治体系的基本制度规范形式，它是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，重大价值在于以权利制约权力，实现党内治理法治化现代化。本文拟就党内法规与国家法的衔接机制展开研究，以请教于各位方家。

一、党与法关系的基本涵义诠释

（一）党领导立法是中国特色党法关系的核心范畴

党与立法的关系是我国“党法关系”中最具典型意义的关系。这里所论及的党法关系，是指中国共产党和我国社会主义法治的关系。鉴于法治体系中的立法、执法、司法职能，都是国家上层建筑的重要组成部分，因而在我国党法关系中最重要的方面，又是政党和国家权力机关的关系。我国社会主义制度下的党法关系，说到底是政治和法治关系的集中反映，是社会主义法治建设的根本问题和核心问题，党法关系已成为当下党和国家法治体制构建以及法治理论研究的中心议题。《宪法》确立了中国共产党在全国的核心领导地位，坚持党对法治建设的领导，构成了党法关系的基础性原理，体现了执政党主导国家法治建设的政治格局。在中国特色社会主义法律体系和整个法治秩序中，执政党都必须“发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用”。习近平在党的十八届四中全会决定的说明中指出，法律是治国理政最关键、最重要的规矩，“党和法治的关系是法治建设的核心问题”。2023年第二次修正的《中华人民共和国立法法》（以下简称为《立法法》），把“立法应当坚持中国共产党的领导”，放在《立法法》第三条“指导思想”首句的显著位置。“党领导立法”这个言简意赅的科学表述，揭示并表明了执政党与国家立法权之间的关系。现行《宪法》把实施“党的领导”权限定为“党中央”，因为只有党中央才能够进行治国理政的顶层设计。所以，“党领导立法”中所言及的“党”，是指党组织而非党员干部个人。这里还需要特别指出的是，并不是所有的党组织都可以领导立法，领导立法的主体只能是党的中央委员会和一定层级的地方党委。“党领导立法”既是推动“法治中国”建设最基本的前提，也是中国特色法治建设的一条基本经验。未来仍然需要从党领导立法的程序、机制与实现方式等制度层面，深刻理解和把握党与立法的关系，深刻认识“党领导立法”是一种动态的、系统的过程。

《宪法》规制的党政关系是党内法规制定和实施的基石。《宪法》是国家的根本法和执政党治国理政的总章程。《宪法》在法律位阶层面是国内法的最高法律，《宪法》的规范内容构成了国内法的根本规范，因而《宪法》被称为中国特色法律体系的“总则”。由于《宪法》是普通法律的最高法，因而它是给其他法律效力的授权立法规范，所有立法都应当符合《宪法》授权。《宪法》的内容设定性规范，为党内法规制定以及下位法设定的是内容填充型框架。《立法法》规定的《宪法》依据条款，客观要求所有立法都必须符合《宪法》授权。“八二宪法”之所以确认政治上“党政分开”的政治主张，这是因为在当时果断地结束文化大革命，“拨乱反正、正本清源”的背景下，党为了突出全国人大及其常委会的立法功能和立法权威。进入新时代之后，为满足党政关系体系适应全方位改革开放的需求，需要再度调整和调适党政关系。于是党推行的以“党政合署”为特色的机构改革，便成为新时代条件下“实现党的领导”的一种重要方式。由此肇始的党的领导机构和国家机构，分别掌管适合由自己来行使的权力。这在一定程度和意义上，意味着从“党政分开”又回到了“党政分工”上面。其前提是所有的权力运行，都必须义无反顾地接受《宪法》法律约束，执政党的政治责任体系对合署机关行为的审查和监督是须臾不可缺少的。在执政党的领导下，事实上只有必要的“党政分工”，不可能存在真正的“党政分开”。新一轮党政机关合署合并改革，既有利于加强党的全方位领导，也有利于推动党的机关和国家机关职能的融合。在“八二宪法”确立的人民主权模式下，党政机关合署合并改革的事宜，便是解决历次改革遗留下来的具体问题。党的二十大通过的《中国共产党章程》（以下简称为《党章》），将“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”纳入其中，彻底改变了过去“党的领导主要是政治、思想和组织的领导”的提法，充分体现了新时代党的领导是全面领导、整体领导。实事求是地说，这场党政机关合署合并改革坚持了一个基本的标准，即通过改革实现让政党的事务归政党治理、行政的事务归行政治理。改革主要在一些特定领域中进行，这些领域属于党的领导不可或缺的基石，而那些更适合用法治的方式来治理的领域并没有涉及和干预。通过合理配置不同类型的权力，推动党和政府治理体系和治理能力的现代化。

完善的党内法规体系有利于推进《宪法》全面实施。《宪法》集中体现的人民意志与《党章》所体现的党的意志，两者在本质上是一致的，因为执政党除了人民的根本利益之外没有任何私利，《宪法》和《党章》统一于“维护人民根本利益”的目标追求之中。尽管党内法规不是《宪法》法律，但是党内法规对《宪法》法律的制定和适用发挥着重要的影响，对推进《宪法》全面实施具有正当性和可行性，它是建设社会主义法治国家的重要政治保障。党内法规体系推进《宪法》全面实施的方式，既包括在党内法规中直接规定和援引《宪法》内容，也包括在党内法规中间接体现《宪法》精神。党内法规体系和国家法律体系并行不悖地有序运行，都是为了实现对国家和社会治理的良法善治。党内法规的重要引领作用，既包括对法律法规制定的领导和指引作用，也包括通过全面从严治党，进而引领《宪法》和法律的全面实施。为了充分发挥党内法规在《宪法》全面实施中的引领作用，未来需要在不断提升党内法规立规质量的同时，进一步明晰党内法规体系实施《宪法》的范围与限度，高度重视党内法规体系和国家法律体系的衔接与协调。

（二）党内法规是党自我革命的规范体系

全面从严治党是新时代党治国理政的鲜明特征。党从诞生之日起就非常重视制度治党，坚持“自我革命”是党在百年奋斗中积累的宝贵经验。党的十八大以来，习近平在传承制度治党优良传统的同时，把党内法规在国家治理中的地位和作用，提升到了一个前所未有的高度，奠定了制度治党、依规治党、全面从严治党的制度基础。坚持依规治党关涉到党长期执政和国家长治久安大问题，是党的领导与党的建设、管党治党与制度建设的交汇点，一通百顺、一堵百塞。“全面从严治党”是新时代党的建设的鲜明主题和重要特征，一方面，健全了一系列制度规范，实施了一系列变革实践，营造全面从严治党良好的政治生态，夯实全面从严治党政治根基；另一方面，筑牢全面从严治党的思想防线，密织全面从严治党的制度笼子，前移全面从严治党的关口，以一体推进“三不腐”为着力点，健全全面从严治党的理论与实践。习近平在党的二十大报告中，提出了“全面从严治党体系”的新思想。这个“全面从严治党体系”，既包括我们通常所说的“依规治党”“以德治党”，也包括依据党内规范性文件等成文规定和党内惯例等不成文规定治党，使党始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心。习近平加强党内法规制度建设的系列论述，构成了“习近平党内法规思想体系”的重要内容，成为党的建设的实践创新成果，是马克思主义中国化新的飞跃的重要体现，标志着党的法治建设达到了新高度、实现了新飞跃。

改革是完善中国特色社会主义法治体系的实践路径。当今世界正处于百年未有之大变局，习近平指出，“我们今天所作的每一个抉择、采取的每一项行动，都将决定世界的未来。”中国共产党对世界发展大势的深刻把握，使得党能够不断地推动中国社会变革，从而也练就了党引领改革的强大领导力。必须“坚持改革和法治相统一，以改革之力完善法治，进一步深化法治领域改革，不断完善中国特色社会主义法治体系”。“科学立法”是处理改革和法治关系的重要环节，只有针对全面深化改革提出的不同立法需求，统筹法律的制定、修改、废止、解释、编纂等工作，依照法定程序作出授权决定抑或改革决定，才能保障改革进程在法治的轨道上有序推进，改革成果以法律形式得到确认，确保重大改革于法有据、有序进行。改革说到底就是思想的解放和再解放，是对旧的体制机制的打破和再打破，是不断激发人民群众的创造力，不断发挥人民群众的首创精神。人民群众是历史的创造者，只有在改革进程中，不断满足人民群众对改革的不同诉求，才能凝聚人心、得到最广大人民群众的拥护和支持。党内法规执行力和执行责任制，是由“党内法规执行”和“责任制”共同构成的，是从不断成熟定型的制度治党和依规治党的制度逻辑中析出的。党内法规执行责任制的目标，是提高党内法规执行力，实现执政党治理法治化与现代化。所以，党的二十届三中全会强调，要“完善党内法规，增强党内法规权威性和执行力”，要通过深化党内法规制度改革和建设来落实；明确宣示要把“改革”进行到底，用改革精神和严的标准管党治党。“改革”最本质的要求是“创新”，改革的精神说到底就是创新的精神。党是改革的引领者、组织者和带头执行者，改革是新时代推进党的建设新的伟大工程的动力源泉，党要领导改革自身就必须充满改革精神和活力。要把改革精神具体落实到管党治党上，就是要有自我革命的勇气、信心和决心，勇于刀刃向内，按照党规党纪以更高标准严格要求每一个党员干部。对党员干部违反党规党纪的行为，发现一起就坚决查处一起，不断增强党内生活和党的建设制度的严密性和科学性。

（三）依规治党是法治在党内政治生活中的体现

依规治党是全面从严治党的治本之策。“从严”是肌体健康的保养剂，以“同治”铲除风腐共性根源，及时发现和查处依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守等方面存在的问题，让纪律规矩成为党员干部担当作为、干事创业的自觉遵循。由于执政党在国家和社会治理体系中长期居于主导和支配地位，因而新时代新阶段实现国家治理体系和治理能力现代化的关键，是必须依规治党、全面从严治党，实现政党治理现代化。政党治理现代化是全面从严治党的治本之策，是国家治理现代化的重要组成部分和关键环节。从纪律立党、制度治党，到依规治党的历史发展过程看，党内治理方式的更加成熟定型，正是“把权力关进制度的笼子里”现实反映。在新时新阶段代新的征程上，进一步加强党内法规制度建设，毫不动摇地坚持以“制度治党”，是全面从严治党的根本之策，制度之治是治国理政的根本之治。实行“制度治党”是由“制度之治”的优势决定的，党中央“关于加强党内法规制度建设的意见”指出，“治国必先治党，治党务必从严，从严必依法度”。这里所说的“从严必依法度”，就是强调要实行制度治党，“法度”指的就是党内法规制度。国有国法、党有党规，没有规矩不成方圆。制度治党的重点是“依规治党”，党内法规重在创设党组织职权职责、党员义务权利，并且针对违规违纪行为进行纪律处分和组织处理。任何一级党组织和级别再高的党员干部都没有例外，都必须自觉地遵守党的规矩。

全面建设社会主义现代化国家、全面推进中华民族伟大复兴关键在党。党的二十大报告突出强调的“团结奋斗”精神，具有丰富深邃的思想内涵,主要体现为善于团结、敢于斗争的自主自觉,勇挑重任、谋求复兴的使命担当,自强不息、守望相助的爱国情怀,天下大同、共同富裕的理想追求。团结奋斗精神是中国共产党人求真知、涉险滩、越激流百年历程中形成的伟大精神标识，是中国共产党带领中华民族赢得一个又一个伟大胜利的强大精神力量。执政党治理现代化是实现国家现代化的先决条件，执政党拥有自己特定的指导思想，在引领国家现代化和领导国家治理过程中，能够以其对思想认识的整合功能和统领功能，指引国家现代化和国家治理的方向与道路。执政党能否满足人民对民主、法治、公平、正义、安全、环境等诸多方面的追求，本质上决定了执政党的权威和执政效率的高低。依规治党既在价值上要求党组织和全体党员，始终以权为民所用、利为民所谋为出发点和归宿点，又以提高执政效率和有效应对现代化进程中面临的挑战和考验，党的法规制度建设在提高执政党的权威和执政效率方面发挥根本性保证作用。

二、党内法规是法治体系的重要组成部分

（一）社会主义法治体系包含着党内法规体系

党内法规制度是党的领导的制度化规范化体现。党在不同的历史时期提出的政治主张、革命理想和奋斗目标，以及党在不同的历史时期提出的理论、路线、方针、政策，无一例外都是党的意志的具体体现，是党在不同的历史时期制定党规与国法的重要依据。这里特别需要指出的是，尽管“党内法规”与“党的主张”具有密不可分的联系，但是“党内法规”与“党的主张”毕竟是两个含义不同的概念，在实践中千万不能把两者混淆起来、等同起来。譬如，“党内法规”在任何情况下，都必须始终与《宪法》法律保持一致，否则就是违背《宪法》和《党章》规定的违规乃至违宪行为。但是“党的主张”不仅在特殊的历史条件下，可以与法律规定不一致，而且在出现不一致的情况的时候，还需要法律进行相应的修改，以体现党对立法、修法的领导和指引。即是说“党的主张”可以根据当前工作的实际需要，直接指导国家和社会各个方面的具体事务，当然更多的是需要把党的主张转化成为具体的行为规范。在当前及今后一段历史时期内，“党内法规”就是以七种名称命名的规范：即党的中央组织制定的党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则，以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规则、规定、办法、细则。“党内法规制度”与“党内法规”是性质相同、内容相似的两个概念，“党内法规制度”在内涵和外延上有别于“党内法规”。“党内法规制度”囊括党的政治主张、党内法规、党内规范性文件、党规、党内规矩、党的纪律，等等。100多年来党内法规制度从无到有，见证了中国共产党波澜壮阔的发展历程。党的十九大提出“依法治国和依规治党有机统一”。怎样实现统一？统一到哪里去呢？如果用一句话来概括，那就是要统一到国家治理现代化、统一到社会主义民主政治的伟大实践、统一到中国共产党的领导上面去。（待续）

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