论文：《党内法规与国家法衔接机制研究》（三）

宋才发教授

凤凰新闻社讯

（续二）

（二）加强《宪法》国策对党内立规的指引功能

国策是《宪法》除基本权利结构和国家组织结构规定之外的第三种结构。《宪法》中的“政策性规定”，一般不涉及特定阶级、政党和社会组织的具体政策，主要体现为国家的实际行动准则，即属于“国家政策规定”简称为“国策”，把国策写入《宪法》是政策法律化的最高表现形式。我国大量的国策规定已成为《宪法》的一个重要特征，《宪法》通过规定大量的基本国策，为国家中长期建设和长远发展指明方向。国策旨在适应社会的不断变迁和促进多元社会中合意的形成，既可以从“消极面向”上，更可以从“积极面向”上发挥法律效力。《宪法》国策对党内立规所发挥的作用是显而易见的，与其说是一种《宪法》约束效力，不如说是指引效力更为贴切。应当承认对“国策入宪”，实际上还存在着不同的声音。如有人认为国策具有弱规范性倾向，国策入宪有可能损害《宪法》的规范性和权威性。化解这些源自《宪法》规范自身的理论难题，事实上涉及到对国家立法和党内立规是否违反国策规定的问题。为此，党的二十届三中全会决定要求，对所有规范性文件进行备案审查和合宪性审查，这是督促国家立法、党内立规符合《宪法》国策规定，全面落实和实施《宪法》规定、《宪法》原则和《宪法》精神的重大措施。应当肯定合理的审查标准和审查强度，可以在发挥国策效力的同时，对立法、立规决策空间给予充分尊重。

党内法规体系是一个实践先行、理论提炼在后的概念。党内法规自始至终贯穿着“系统集成、相互关联、协调统一”的发展逻辑，这是党务领域最权威的调整规范，也是我国一种独创性的法律规范。任何一个现实的系统都有一定的内部结构，系统的功能性是与系统的结构性相对应的范畴，党内法规制度体系也是如此。由于内部结构中各个板块党内法规制度的分工不同，从而在整个党内法规制度体系中的作用方式、组织秩序及时空表现形式也各不相同。尽管比较完善的党内法规制度体系已经形成，但是从“比较完善”到最终“完善”之间，确实还存在着诸多不容忽视的缺陷和差距。在整体性、结构性、功能性和开放性等方面，还存在一些现实的问题和困境。未来需要依据党内法规发展的实践与理论，在提炼出更加精准的法理论体系的同时，进一步优化党内法规制度体系的结构样态，提升党内法规制度体系的功能效用，加快形成更加成熟、更加定型的党内法规制度体系。实现中华民族伟大复兴是近代以来中华民族最伟大的梦想，执政党团结带领中国人民进行的一切奋斗，归结起来目的只有一个，就是实现《宪法》规定的“中华民族伟大复兴”。新时代坚持和发展中国特色社会主义的一系列新思想新观念新战略，集中体现在实现中华民族伟大复兴上。党内法规对《宪法》实施的执行力和保障力，集中体现在政治引领力和对法治建设的执行力上面。中国共产党对“法”的地位、功能、渊源、形式等内容的认识不断拓展深化，法治功能从“方略”上升为“思想”体系，对“法”的地位的认识不断跃升，为国家治理从理论形态转化为实践效能提供了明确指引。

（三）完善党和国家监督体系中的权力监督与权利监督

党内法规不断强化权力制约与监督体系并形成较为严密的党内监督体系。以执政党自我治理的现代化推动国家治理现代化，是符合中国国情、具有中国特色的国家治理现代化的唯一正确道路。执政党治理现代化是通过完善党内监督体系，强化党的自我监督，从而确保“权为民所赋、权为民所用”，最终实现中华民族伟大复兴和共产主义的崇高理想的。习近平在党的二十大报告中，提出要“完善权力监督制约机制，以党内监督为主导，促进各类监督贯通协调”的党内监督体系。加强党和国家权力的自我监督，是保障人民监督权力、维护人民当家作主权利的根本政治要求。党内监督体系以及党和国家监督结构，是党和国家权力监督与人民群众权利监督的紧密结合体，监督对象是党和国家的公权力以及公职人员。习近平在十九届中央纪委四次全会上的重要讲话中强调，“要以党内监督为主导，推动人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、财会监督、统计监督、群众监督、舆论监督有机贯通、相互协调”。只有依靠人民监督保证人民民主，才能提高党的凝聚力和向心力，才能获得人民群众的支持和信任，从而巩固执政党的执政基础。在价值遵循上，人民监督以坚持“人民至上”、发展“全过程人民民主”为价值遵循，确保人民享受当家作主的权利和尊严，以人民群众拥护不拥护、赞成不赞成、高兴不高兴、答应不答应作为衡量和检测人民监督成效的标准。

新时代党内监督体系具有正确的方向和科学的标准。新时代“党内监督体系”概念，是由原来的“党内监督”概念发展而来的，反映了党内监督领域的拓宽和党内监督目标的升级。习近平指出，“党的执政地位，决定了党内监督在党和国家各种监督形式中是最基本的、第一位的”。一旦执政党的党内监督失效，党外监督就会虚化；如果党内监督乏力，党外监督必然受限，流于形式；党内监督有力有效，党外监督才能正常运转。新时代党内监督体系由“基本要素”和“连接要素”共同构成。新时代党内监督体系的基本要素，主要包括党内监督主体、党内监督对象和党内监督内容三个方面。把新时代党内监督体系中的主体、内容和对象连接并组合起来的要素，就是新时代党内监督体系中的连接要素。连接要素主要包括制度、技术和指向三个方面的内容，其中制度和技术事实上也是党内监督的手段和方式。新时代党内监督体系的目标导向涵盖五个方面的内容：一是新时代党内监督体系建设，必须始终在党的坚强领导下有序进行，由党中央统一领导、科学决策、严密部署和有力推进，党的领导既是党内监督体系建设的最基本前提，也是新时代党内监督体系的最主要目标。二是新时代党内监督体系建设的直接目标导向，就是要能解决党风和腐败问题，这一目标导向的实现要有广泛的调查数据支持和广大的民众认同，要与实践成果和民众感受相匹配，即在更具权威性和公信力的标准上解决党风和腐败问题。三是构建党内监督体系必须考虑到成本问题，只有能够显著降低党内监督成本的党内监督体系，才是科学和健全的党内监督体系。四是新时代党内监督体系的构建，涉及权力制约和权力监督的制度体系应能形成闭环，使得每一权力主体都在监督和被监督的链条之中，确保党内监督不出现真空、缺口和断裂，不出现享有特权、游离于党内监督之网的党组织和党员干部。五是确保党内监督体系的持续运行，具有长效性。为进一步提升法律监督的效能，就必须完善法律监督的行权手段和程序，肯定并强调检察机关法律监督处分的拘束力和执行力。党中央“关于加强检察机关法律监督工作的意见”第十三条，就“进一步提升法律监督效能”进行专门部署，为检察机关法律监督工作的创新发展提供了方向和指引。

进一步完善党的监督保障法规体系。任何没有监督的权力必然导致绝对的腐败，这是一条颠扑不破的铁律。党内监督实践的演变是一个有规律可循的变迁过程，即是说党内监督主体遵循着从自身建设向体系建构的发展规律，党内监督对象遵循着从“正人”向“治权”的更替规律，党内监督方式遵循着从“运动治理”向“常态治理”的转化规律，党内监督内容遵循着从“表层逻辑”向“根源迭代”转变规律。党内监督保障法规是指调整党的监督、奖惩、保障等的党内法规，旨在通过规范对党的领导和党的建设活动的监督考核和激励保障，保证党内法规制度体系的有效实施。当党内法规体系基本形成并进入实施阶段之后，党内法规制定工作的重心，便转移到党内法规的修订和配套制度建设上。所有关于监督、奖惩方面的党内法规，都是为了通过有力的监督考核和有效的激励保障措施，促使党内法规的各项规定落到实处、得到全面实施，使党内法规承载的各项制度运转起来、落实下去。当下党内法规制度建设进入高质量发展新阶段，依规治党面临巩固拓展提高的新任务。党内法规制度的生命力在于执行，但是一些地方和部门执规意识较弱、执规能力不强、执规力量不足、执规责任未压实等执行中的各种问题，影响了党内法规的效能发挥。为此，党的二十届三中全会强调，要增强党内法规的权威性和执行力。这就要以改革精神进一步完善党内法规体系、提升党内法规效能，为推进中国式现代化提供更为坚实的制度保障。

（四）完善党内法规的备案审查与合宪性审查制度

备案审查是具有中国特色、符合中国国情的《宪法》监督制度。“八二宪法”在总结我国法治建设历史经验教训的基础上，明确全国人大及其常委会监督《宪法》实施的职权，规定行政法规、地方性法规以及相关决议、决定制定后应当报送备案，赋予全国人大及其常委会撤销与《宪法》法律相抵触的法规及有关决议、决定的职权，从而为备案审查制度的确立奠定了《宪法》基础。在此之后国家立法法、监督法都从完善立法和监督制度范畴，对全国人大常委会及地方各级人大常委会的备案审查作出规定，至此具有中国特色、符合中国国情的备案审查制度正式建立。规范公权力、保障私权利是现代法治的核心要义，《宪法》是其中最重要的规范依据。为了实现《宪法》的规范效力，传统的方法是建立《宪法》监督机关，对违反《宪法》的行为加以纠正。然而这只是部分符合了法治原则的要求，因为它只能在结果意义上纠正违宪行为，无法改变权利可能因此受到侵害的事实。为此，党的二十大报告强调，要“完善和加强备案审查制度”。这是以习近平同志为核心的党中央在新的历史征程上，对备案审查提出的更高要求。为贯彻落实党的二十大精神，十四届全国人大常委会第七次会议审议通过的“关于完善和加强备案审查制度的决定”，在法律制度层面对备案审查制度的性质与定位、备案审查工作的原则与目标作出系统全面的规定，标志着我国备案审查制度建设进入了一个新阶段。党的十八大以来，全国人大常委会备案审查制度建设主要是围绕三条主线展开的：第一条主线是围绕加强信息化建设、完善备案制度机制展开；第二条主线是围绕促进备案审查制度“显性化”展开；第三条主线是围绕及时将成熟的实践经验上升为法律制度展开。在一般情况下，“审查意见”督促对象是特定的，“审查意见”通过与移送审查相结合，使得督促对象进一步延伸。移送机关对于相关问题有着明确的“意见和处理建议”，这与“审查意见”的内容高度重合。备案审查作为一种针对制定机关纠错的外部督促，其“审查意见”通过采取“沟通”“协商”等多种形式，以及法律和政治双重督促效果的结合，实现了对制定机关纠错的督促功能。合宪性审查是备案审查制度的核心内容和极为重要的组成部分，合宪性审查制度是指全国人大及其常委会依据《宪法》对法律规范进行的权威性审查，审查所报送的规范性文件是否符合《宪法》规定，并对违背《宪法》规定、违反《宪法》原则和《宪法》精神的行为，做出处理的一整套制度规范。党的十九大报告，提出要推进合宪性审查工作，党中央为贯彻落实党的十九大提出的任务，出台有关规定部署推进合宪性审查工作。明确全国人大常委会在备案审查中推进合宪性审查，坚决纠正不符合《宪法》规定、《宪法》原则和《宪法》精神的规范性文件的任务要求。《宪法》权力结构决定了我国应当构建“非司法”的合宪性审查体制，法律规范的合宪性将主要依靠立法系统内部的自我审查。运转良好的合宪性审查制度，不仅不会弱化党的领导，反而能够增强党的执政能力，有利于执政党以法治思维和法治方式解决《宪法》问题，以巩固党的执政地位、推动依宪治国落到实处。

党中央作出对党内法规和重大决策进行备案审查和合法性审查的决定。党内法规备案审查和合法性审查制度的建构，不只是法治实践的过程与机制，还呈现出丰富的政治图景与互动关系并遵循一定的政治逻辑。如党的组织机制、工作机制和实践机制，共同塑造了党内法规备案审查和合法性审查的运行机制与治理秩序，其中嵌入一套推动法治目标与政治目标、法治实践与政治实践整合协同、互动交融的治理结构。党内法规备案审查机制结构形塑的背后，蕴含强化党中央政治权威、推动政党治理现代化、提升治理的复合效能等政治逻辑，有助于为全面理解党内法规备案审查制度及其治理效能提供新的视角和进路。党内法规备案审查衔接联动机制是党内法规备案审查制度的组成部分，是提升党内法规的质量与合法性，推进法治中国建设的重要制度安排。衔接联动机制通过整合分工负责、移送处理、征求意见、审查监督、沟通协调、会商研究、信息共享等程序性安排，实现了党内监督和国家法制监督的制度衔接与组织联动。党政分工与组织协同的组织逻辑、政治与法治平衡互动的价值逻辑、多元化治理的治理逻辑共同提供了党内法规备案审查衔接联动机制规范建构的理论依据。根据《中国共产党党内法规制定条例》的规定，中共中央政治局会议修订并重新颁布《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》，明确规定对党内法规和重大决策进行备案审查和合法性审查，目的在于加强党的决策与国家法律之间的协调一致，保证党的决策程序的合法性。备案审查和合法性审查机制被纳入党内法规体系，标志着党中央进一步深化了对加强党内法规备案审查制度的高度重视。

党的二十届三中全会强调要“深化立法领域改革”“完善合宪性审查”体制机制。党内法规是实现依规治党的重要工具，对其进行有效监督是确保其规范运行的关键。中国共产党历来注重加强组织建设、思想建设和作风建设，在《中国共产党党内法规制定条例》中，明确了党内法规的制定主体、制定程序、权限范围等内容，这些规定的内容为备案审查和合法性审查制度的实施提供了理论基础。根据《中国共产党党内法规制定条例》第二十一条第二款规定，审议批准机关收到党内法规草案后，交由所属法规工作机构进行前置审核，审核的内容之一便是“是否同宪法和法律不一致”。党中央在《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》中，为党内法规的备案审查和合法性审查工作确立了依据和原则，该规定第二条就阐明了备案范围，包括有普遍约束力并可以反复适用的决议、决定、意见、通知等文件。根据该规定第十一条第二款的规定，中央办公厅对报送中央备案的党内法规和规范性文件进行审查，审查的内容之一也是“是否同宪法和法律相一致”。也就是说，对于党内法规、规范性文件和重大决策，无论是依法进行备案审查，还是进行合法性审查、合宪性审查，最关键、最根本的一条就是审查该党内法规、规范性文件以及重大决策是否与《宪法》法律保持一致。（完）

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