论文：《党内法规体系的内涵及合宪性审查研究》

宋才发教授（二）

凤凰新闻社讯

（续前）

（四）推动党内法规体系建设迈向法典化

党内法规体系是独立于国家法律自成一体的成文规范体系。站在新时代新征程新的历史起点上，为实现形成完善的党内法规体系的目标，执政党提出党内法规法典编纂的构想。《中国共产党党内法规制定条例》第三十九条规定，“党内法规的编纂、汇编、出版等事宜，由制定机关所属法规工作机构按照有关规定办理。”这是执政党首次以法规形式提出编纂党内法规文件的指示，对党内法规进行编纂是增强制度的集成性集约性需要。既然党内法规法典化问题已经被提出来，就需要加强理论研究以寻求共识。党内法规并不是国家法律规范，为什么要进行法典化？这是因为党内法规也是“法”，党内法规具有权威性、抽象性、普遍性、反复适用性等法律规范的特质，这是党内法规体系法典化的立论根基。国家法律法典化规律为党内法规建设提供了重要启示，《中华人民共和国民法典》就是当代中国法系法典化的一座丰碑，因为法典化不只是人类法治文明最重要的成果，而且是现代国家走向法治之路的最佳选择。据统计，党中央已经制定实施3700多部党内法规、18000多份规范性文件，开展更高程度和更高水平的体系化工作实属必然。习近平在中央全面依法治国工作会议上指出，“要总结编纂民法典的经验，适时推动条件成熟的立法领域法典编纂工作”。尽管党内法规法典化需要满足一定的条件，如该领域党内关系比较稳定、法规制度比较成熟，等等。当然对于那些变动性太大、变化太快的法规，也不宜凝练为法典。因而有专家建议“选择党的组织法规法典化为突破口，启动党内法规法典编纂工作”。党内法规体系建设的法典化构成，可考虑由“总论”和“分论”两大板块组成。然而对于国家法领域的法典化做法和形式，能否适用于党内法规领域？目前尚有不同的看法。最主要的就是认为党内法规法典化既缺乏法理基础，也缺乏充足的实践依据，“党内法规体系化不宜在部门法纷纷追求法典化的吁求中迷失自我”。

三、推进党内法规合宪性审查

（一）《宪法》监督是确保党和国家权力人民性的保障

中央国家机关和地方国家机关的权力来源于《宪法》。《宪法》第二条规定，中华人民共和国的“一切权力属于人民”。只有通过《宪法》监督，对国家机构的权力进行规范与制约，才能确保国家机构和国家权力既能高效运转，又不至于损害人民群众的权利。为此，2018年“修宪”专门在《宪法》第三章“国家机构”部分，增设了“监察委员会”作为第七节。《宪法》规定国家机关的一切权力来自于人民，人民既是组成国家权力行使的主体，又是命运共同体国家权力的监督主体，监督国家机关一切权力在法律的轨道上运行，是人民行使当家作主权利和铸牢中华民族共同体的重要体现。坚持《宪法》统领和监督作用，就要以维护“中华民族共同体”“中华人民共和国”整体利益为前提，以保障全体人民的根本利益为出发点和落脚点。我国《宪法》实施和监督制度，历经从“宪法实施监督”到“宪法全面实施”，从“健全机制和程序”“健全体制机制”到“健全制度体系”的全链条发展实践，实现了从无到有、从零散到系统化的全链条发展，使得以“制度体系建设”为总抓手的《宪法》实施和监督进入新的历史阶段，形成了富有中国原创性、独创性的《宪法》实施监督体系。中共中央印发的《法治中国建设规划（2020-2025年）》，要求“加强宪法解释工作，落实宪法解释程序机制，回应涉及宪法有关问题的关切”。“法治中国建设的总体目标”是到2035年基本建成法治国家、法治政府、法治社会，基本形成中国特色社会主义法治体系。腐败是党长期执政的最大威胁，国内外发展的历史证明，任何绝对不受制约和监督的权力，必然产生绝对的腐败。党的十八大以来，党内法规体系建设和国家法律体系建设不断加强，为反腐倡廉建设提供了重要的规范依据与制度保障。中国共产党走出了一条具有鲜明中国特色的反腐倡廉道路，积累了宝贵的实践经验。只有坚持治标与治本的同步推进，讲政治与讲法治有机统一，才能取得党风廉政建设和反腐败斗争新胜利。反腐倡廉的核心是制约和监督权力，让权力在法治的轨道上运行。我国《宪法》规定公、检、法之间相互配合、相互制约的原则，《中华人民共和国监督法》规定人民代表大会对行政权、监察权和司法权实施监督，已经形成了以党内监督为主导、其他监督相配合的监督合力。

（二）实施《宪法》监督的关键是推进合宪性审查

合宪性审查是中国特色《宪法》监督制度的重要内容。《宪法》是法治体系的根基和一切法度的根源，是推进中国式现代化的根本法律依据，一切国家权力机关必须以《宪法》为根本活动准则，从各方面保证《宪法》法律的有效实施。合宪性审查是监督《宪法》实施的重要制度设计，合宪性审查的前提是对《宪法》规范含义进行精准解释。合宪性审查是指特定权力机关依据法律规定和法定程序，对人大系统、党委系统和政府机关，基于《宪法》规定、《宪法》原则和《宪法》精神制定的法律规范、党内法规和政府规范性文件，以及上述机关工作人员履行《宪法》职权职责的行为，是否符合《宪法》规定进行判断并做出相应处置的制度。合宪性审查制度是备案审查制度的核心组成部分，依法对所有规范性文件进行备案审查，须臾离不开发挥合宪性审查制度的功能作用。在我国当下备案审查和合宪性审查实践中，国家权力机关出台的法律规范和党委系统发布的党内法规，是最普遍、最重要、最主要的审查对象。合宪性审查的规范依据包括《宪法》性规范和《党章》性规范，合宪性审查机制由国家的“国法系统”合宪性审查和“党规系统”的合宪性审查共同构成。开展备案审查和合宪性审查的基本目的，是为了推进《宪法》的有效实施和有效监督，以保护国家和人民的根本利益不受侵犯。《宪法》实施的关键在于推进合宪性审查，合宪性审查程序由《中华人民共和国立法法》（以下简称为《立法法》）确认和规定。《立法法》第五章对适用备案审查与合宪性审查的相关问题作出明确规定。全国人大常委会也做出决定，明确“宪法和法律委员会”的职责是协助全国人大及其常委会进行合宪性审查。需要特别指出的是2023年修订的《立法法》，新增设备案审查工作的“衔接联动机制”，即第一百一十五条规定的“建立健全备案审查衔接联动机制，对应当由其他机关处理的审查要求或者审查建议，及时移送有关机关处理”，这是健全完善体系化合宪性审查制度的重要举措。未来有必要对合宪性审查制度做出精细化建构，以更好地发挥其功能作用。尤其是在启动程序上，要构建合宪性审查要求权主体与合宪性审查工作机构的协商机制，解决应要求审查方式实践中的制度壁垒与法律文化障碍。

要把《宪法》实施贯彻落实到党治国理政的各方面和全过程。人们通常所说的党法关系，即是指政党和《宪法》法律的关系。可以把党法关系分解为政党与国家机关、政党政策与国家法律、政党规章与国家法律三组具体关系。其中，“政党与国家机关”关系的规范，包括外部领导、内部执政、党政机构融合关系；“政党政策与国家法律”关系的规范，包括互相作用、互相转化、互相补充的关系；“政党规章与国家法律”关系的规范，包括合理分工、衔接协调、相辅相成的关系。执政党与国家权力机构之间，从来就不是相互分离的关系。党对“全面依法治国”实行集中统一领导，形成了党与国家机构高度融合的特点与特征。由此规制执政党及其成员之行为的党内法规，随着政党执掌国家政权而渗透到国家治理的方方面面。习近平指出，“党和法的关系是政治和法治关系的集中反映”“党和法治的关系是法治建设的核心问题”。习近平这个论述揭示了党法关系基本原理的实质。习近平在纪念现行《宪法》公布施行40周年署名文章中强调，“要把贯彻宪法法律落实到各级党委决策施策全过程，坚持依法决策、依法施策，守住不与宪法法律相抵触的底线”。有些科学探讨由于问题的复杂性确实难以验证，有些民主话题往往存在相当大的争议，唯有符合《宪法》法律和《党章》党规的规定，才是能够被绝大多数人接受的普遍而明确的标准，决策规范化、制度化、科学化的重要内容就是依法决策。《宪法》法律事实上内藴了党委决策是政府决策的依据，“依法治国”本质要求执政党要依宪治国、依法执政、依法决策。如果没有各级党委的依法执政、依法行政和依法决策，建成“法治政府”“法治社会”的目标就无法实现。

（三）把党内法规和规范性文件统统纳入合宪性审查范围

要依法规范和完善党内法规制定和审查制度体系。党的十八届四中全会决定提出，要“完善党内法规制定体制机制，加大党内法规备案审查和解释力度，形成配套完备的党内法规制度体系。”这个决定对于完善党内法规制定、审查制度体系，提供了强有力的制度支撑和遵循。党的二十大以来，党中央已经把党内法规纳入中国特色社会主义法治体系一体建设。因而未来“党规系统”的备案审查，必须始终与《宪法》保持一致，并且要主动接受“合宪性审查”。从一定意义上说，党内法规体系的立规目标和价值追求，与国家法律价值追求在本质上是一致的，因为中国特色社会主义法治体系内含党内法规体系。《党章》不仅是最核心、最权威的党内法规，而且与《宪法》一起构成中国共产党治国理政的总章程。依法规制合宪性审查标准，是合宪性审查主体在进行合宪性审查的过程中，必须始终坚持的原则和依据。事实上“国法系统”的合宪性审查标准与“党规系统”的合宪性审查标准，两者事实上存在着一定的差异性。譬如，国法系统进行合宪性审查所依据的标准，包括“合宪性标准”“政治性标准”两个方面的标准。其中，“合宪性标准”是首要的、关键的标准；“政治性标准”是合宪性标准的最高标准。“党规系统”合宪性审查的标准，主要包括“合宪性标准”“合章性标准”“政治性标准”三个方面的内容。《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》第十一条指出，凡属立法机关报备的党内法规和规范性文件，符合备案审查和合宪性审查要求的，党内备案审查机关应当及时予以登记、存档，应当进行合宪性、合法性和合规性审查。《党政机关公文处理工作条例》第十七条规定，“同级党政机关、党政机关与其他同级机关必要时可以联合行文。属于党委、政府各自职权范围内的工作，不得联合行文。”这条法规对同级党政机关与其他同级机关联合发文问题，作出了具体而明确的规定。对于党政联合发布的规范性文件，一般采取由党委处理的解决方式。这是因为党政联合发布的文件涉及党委的决策、体现党委的意志，不属于人大常委会的监督范围。党内备案审查机关负有实施《宪法》的职责和义务，根据其承担备案审查业务的工作性质，实施《宪法》的方式主要是在党内法规审查工作中开展合宪性审查，以确保党内法规不与《宪法》相抵触。

实施党内法规和规范性文件归党审查、国家法律规范性文件归国家审查的双轨制。为贯彻落实党的二十大提出的“完善和加强备案审查制度”的要求，全国人大常委会发布的《关于完善和加强备案审查制度的决定》（以下简称为《备案审查决定》），首次以有关法律问题的决定的立法形式，专门对备案审查制度作出系统的全面的规定。《备案审查决定》要求未来的备案审查工作，要切实做到“有件必备、有备必审、有错必纠”，把所有规范性文件统统纳入备案审查范围。但是由于目前对规范性文件缺乏统一定义，导致实践中对哪些文件属于规范性文件理解不一，从而事实上影响了“有件必备”的开展。《备案审查决定》规定由全国人民代表大会常务委员会办公厅，统一归口负责法规、司法解释的备案工作，对各级国家立法机关和地方立法机关报送的备案文件，依法逐一进行“形式审查”。在“形式审查”的基础上，对符合备案要求的法规及有关决议、决定予以登记、存档，并且根据法定职责分工的原则，将其分送全国人民代表大会有关专门委员会和常务委员会工作机构进行“实质性审查”。对不符合备案要求的法规及有关决议、决定，依法采取退回、要求补充或者更正后重新报送等方式予以处理。2024年11月全国人大常委会对《中华人民共和国监督法》（以下简称为《监督法》）作重要修改，集中体现了完善和加强备案审查制度方面的内容。鉴于我国“合宪性审查制度”的特殊性，对现阶段合宪性审查确立了两个基本原则：一是明确对国家“基本法律”不予审查的原则；二是明确对“党内法规和规范性文件”不予审查的原则。根据2013年《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》的要求，凡属对党内法规和规范性文件进行备案式合宪性审查的，一律归属于中共中央办公厅统一承办，所涉及的备案审查登记、存档等具体事务，由中共中央办公厅法规工作机构统一办理。我国现行合宪性审查体制机制运行的基本模式，是采取“党内法规和规范性文件归党审查、国家法律规范性文件归国家审查”的政党和国家分别审查的制度模式。党内法规备案审查衔接联动机制是党内法规备案审查制度的重要组成部分，是提升党内法规质量与合法性，推进法治中国建设的重要制度安排。当下和未来要依据《备案审查决定》的规定，进一步完善备案审查的衔接联动机制。《党内法规制定条例》第三十二条第三款规定：党内法规一旦出现“同宪法、法律和行政法规相抵触”的情形，由“党中央予以责令改正或者撤销”。未来推进备案审查和合宪性审查工作的重点任务，就是要推进合宪性审查工作规范化、程序化和常态化建设，在强化法律草案合宪性审查工作的同时，落实《宪法》解释程序机制，对《宪法》规定、原则和精神作出权威解释和说明。（完）

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