论文：《党内法规体系的内涵及合宪性审查研究》
宋才发教授（一）
凤凰新闻社讯
党内法规体系是以《党章》为根本的一套全新的法理论体系。党内法规体系是由不同领域和层级的党内法规制度构成的有机统一整体，是党务领域最权威的调整规范，是整体优化的制度体系。执政党领导立法、司法带头执法，党内法规体系具有“法”的属性、特征和功能。党规党法之治的核心是制度之治，党的二十大提出要“增强党内法规权威性和执行力”，执政党运用党内法规加强自身建设的百年历程，积累了丰富的、极为宝贵的历史经验。要始终保持党强大的执政能力和干事创业的精神状态，时刻保持解决大党独有难题的清醒和坚定，以铁的纪律保障党内法规执行力的落实，以标准化规制党内法规的制定程序，推动党内法规体系建设迈向法典化。合宪性审查是中国特色《宪法》监督制度的重要内容，《宪法》监督是确保党和国家权力人民性的保障，实施《宪法》监督的关键是推进合宪性审查，必须把党内法规和规范性文件统统纳入合宪性审查范围。由中共河北省委政法委员会主管、河北省政法职业学院、河北省法学会主办的中国中文核心期刊、中国人文社会科学核心期刊、CSSCI扩展版来源期刊《河北法学》杂志，2025年第11期首篇推出宋才发教授论文《党内法规体系的内涵及合宪性审查研究》。《河北法学》杂志主编马章民。
标准参考文献：宋才发.党内法规体系的内涵及合宪性审查研究[J].河北法学,2025(11):2-16.
宋才发教授系中央民族大学法学院首任院长、二级教授，湖北省有突出贡献专家、国务院政府特殊津贴专家、国家民委首届有突出贡献专家。广西民族大学特聘“相思湖讲席教授”、博士生导师；贵州民族大学特聘教授、民族法学学科团队领衔人；内蒙古财经大学特聘教授。
党内法规体系的内涵及合宪性审查研究
宋才发
党的十一届三中全会提出要“健全党规党法”。为回应和引领依规治党的实践进程，1990年7月颁布的党内法规制定暂行条例，首次就中央立规规划工作提出具体任务和要求。2012年5月党中央组织力量修订《暂行条例》，随后发布《中国共产党党内法规制定条例》，在总结吸收党内法规和国家法律法规制定经验的基础上，对党内法规的备案、清理、适用、解释等问题作出规定，并且列出中央党内法规制定的时间表和路线图。党的十八大后，党中央先后出台了三部“中央立规规划”，从顶层设计上推进党内法规制度体系建设，以体现依规治党最新的发展需要，带有鲜明的实践品格。党规党法之治的核心是“制度之治”，就是把诸多单个的党内法规规则经过系统的整合，从整体上形成结构化的制度安排，为提高立规质量和效率发挥重要作用。党的二十大明确提出要“增强党内法规权威性和执行力”，并且将“健全党内法规体系”写进了党的章程。
一、党内法规体系的基本内涵
（一）党内法规体系是全新的“法”理论体系
党内法规体系是以《中国共产党章程》（以下简称为《党章》）为根本的一套全新的法理论体系。中国共产党秉持“宪法法律至上”的立场，遵循党必须在《中华人民共和国宪法》（以下简称为《宪法》）和法律允许的范围内活动的原则。在梳理和讨论党内法规体系之前，有必要把党内法规的属性问题弄清楚，即党内法规是否具有“法”的基本性质？“本质主义”和“功能主义”，是当今世界上两大最主要的法认识论。自人类进入现代社会以来，“国家法”成为“本质主义”的认识标本，并由此推演出“法是统治阶级的意志体现”的结论。其实“法”并非只是统治阶级意志的体现，而且是社会各种利益关系的综合反映，这是马克思主义关于“法”的本质的最基本的看法。法律作为现代社会治理的主要工具，其功能远非单一地体现统治阶级的意志。实际上还具有维护社会秩序、保障公民权利、促进社会发展多重功能。这些功能的实现需要法律在制定和执行的过程中，充分考虑到社会各方的利益和需求。研究中国共产党党内法规“法”的属性，自然离不开党的“法”认识论。在法律渊源上，党率领全国人民代表大会制定的法律，基本上都是以“法”命名的。中国共产党领导立法、司法并带头执法，认定党内法规体系具有“法”的属性是实至名归的。中国共产党对“法”的认识的一个重大突破，就是把“法”视为一个完整的体系。从党的十五大提出构想目标到2011年，中国特色社会主义法律体系基本形成。党的十八届四中全会认为，党内法规体系是管党治党的依据和法治国家建设的保障。
党内法规体系的保障力体现在对《宪法》法律的政治引领力和对法治建设的执行力上面。从执政党提出“依法治国”到建设“法治国家”，中国共产党对“法”的地位、功能、渊源、形式等内容的认识不断拓展深化，法治功能从“方略”上升为“思想”体系，对“法”的地位的认识不断跃升，为国家治理从理论形态转化为实践效能提供了明确指引。百年大党取得的辉煌成就，也极易滋生骄傲自满和忘乎所以的情绪。譬如，时不时出现党员干部违反法律规定行使权力的现象，这既给法治建设造成了许多困局和损失，也影响了共产党的政治形象，亟需通过全面推进法治建设规范权力运行。当下党内法规建设的主要作用是重构政治生态，健全执政党的组织体系、规范党员的言行、建立党内具体工作机制，通过从严治党带动依法治国，引导社会主义法治体系的发展方向。我国正在不断加强社会主义法治体系建设，国家政权机关功能发挥有国家法律作保障，群团组织有团体章程维系正常秩序，执政的中国共产党也有党内法规体系支撑其领导力和执行力。中国共产党之所以赋予法律至高无上的权威地位，目的是要发挥社会主义法律体系的稳定性价值，建立和巩固具有根本性、全局性和长远性的制度体系，以保障党的长期执政、国家的长治久安和社会的有序发展。中国共产党的党内法规是一个实践先行、理论提炼在后的概念，自始至终贯穿着“系统集成、相互关联、协调统一”的发展逻辑，是党务领域最权威的调整规范，也是我国一种独创性的法律规范。任何一个现实的系统都有一定的内部结构，系统的功能性是与系统的结构性相对应的范畴。党内法规制度体系也是如此，由于内部结构中各个板块党内法规制度的分工不同，从而在整个党内法规制度体系中的作用方式、组织秩序及时空表现形式也各不相同。尽管比较完善的党内法规制度体系已经形成，但是从“比较完善”到最终“完善”之间，还存在着诸多不容忽视的缺陷和差距。在整体性、结构性、功能性和开放性等方面，还存在一些现实的问题和困境。未来需要依据党内法规发展的实践与理论，在提炼出更加精准的法理论体系的同时，进一步优化党内法规制度体系的结构样态，提升党内法规制度体系的功能效用，加快形成更加成熟、更加定型的党内法规制度体系。
（二）党内法规体系是整体优化的制度体系
构建高效协同的党内法规制度体系的优化样态。法规制度在党的思想建设和组织建设中，发挥着根本性、全局性和长期性的作用，治国必先治党，治党务必从严，从严必依法度。按照党的二十届三中全会要求，党内法规体系必须是整体优化的制度体系。站在新的历史起点上，要用系统化思维、系统集成理念不断完善、创新党内法规体系。制度权威是以制度为载体的一种权威形式，制度的权威性是制度理论与权威理论相结合、相融合的结果，也包含着人们对制度的深刻认同以及对制度的自觉服从。制度总是由人来制定和实施的，体现着人们在社会实践过程中形成的思想认识。党内法规制度体系涉及到党的领导、党的建设方方面面，需要加强对党内法规制度体系建设的整体性思考。既要兼顾主客体双方的目标和利益，又要坚持科学性与人的主观能动性相统一，以增强制度体系的公信力，推动制度体系的贯彻执行。所以，2019年8月30日修订的《中国共产党党内法规制定条例》，在“规划与计划”部分强调，制定党内法规应当突出重点、整体推进，构建内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规制度体系。
整体优化党内法规制度体系是一项系统工程。它需要多方发力共同推进：一是要落实《宪法》规定的“社会主义现代化强国”建设任务，及时修改、清理滞后于实践发展的部分党内法规制度，解决不适应、不协调、不衔接、不一致等问题；二是要完整、准确、全面地把握党内法规制度体系的内涵外延，弄清楚与其相关联概念的不同内涵，彰显党内法规制度体系作为系统的质的规定性；三是要科学区分党内法规制度体系，与全面从严治党、治国理政、党的自我革命制度体系之间的相互关系，深化对党内法规制度体系的整体性认识；四是要搞好党内法规制度体系的顶层设计，在尽快补齐“制度短板”的同时，推进党内法规制度的立、改、废、释工作，实现从整体上优化党内法规制度体系。在党内法规体系中，党的自身建设法规制度占据重要地位，它是指主要用来规范和加强以党的政治建设为统领的党的各方面建设活动的党内法规。党规和国法都属于对组织和个人的行为规范，“党内法规”严于“国家法律”。因为“国家法律”是面对所有人民群众的，具有极大地普遍性、广泛性和适应性。而“党内法规”是面对党员干部的，中国共产党是“无产阶级的先锋队”“中华民族的先锋队”，对党员干部的政治要求自然要比对普通民众高得多。在社会治理实践中，常有把党内法规与国家法律相替换的情况，《党章》无疑是其中最为核心的规范形式。《党章》的根本性地位和权威性，集中体现为党的性质、宗旨、主张以及党的理论和路线方针政策，始终是与《宪法》规定、《宪法》原则和《宪法》精神保持一致的。由于《宪法》是国家法律体系、《党章》是党内法规体系的根本性规范，因而统一于现代化建设实践的“依法治国”与“依规治党”，两者确实具有发展方向和目标任务的一致性。以《党章》为统领构建和完善党内法规体系，既要保障党的建设又要保障党的领导，统筹推进党的组织领域、党的领导领域、党的自身建设领域、党的监督保障领域等各方面党内法规制定工作。优化党内法规制度体系的首要任务，是构建层级分明、衔接有序的党内法规框架结构，注重配套性法规的制定、补充与完善。在提升党内法规制度体系内部融贯性和完整性的同时，促使整个党内法规制度体系横向结构保持相对稳定、相互适应的状态，进而为强化党内法规制度体系执行力提供优化思路。
（三）党内法规体系的历史演进与基本经验
运用党内法规加强自身建设的实践贯穿党的百年历史。在新民主主义革命时期，党中央通过“党规党法”约束党的基层组织和全体党员，迅速在党内形成了遵守纪律、服从组织的优良传统。1945年党的七大通过的《党章》，是党由不成熟走向成熟的一个重要标志。它为党内法规制度体系的丰富和完善，尤其是为党迎接新中国的诞生奠定了党内根本大法的制度基础。党的十一届三中全会在党的历史上的伟大功绩，主要体现在果断地结束了文化大革命，提出并恢复了“解放思想、实事求是”的党的思想路线，实现了新中国成立以来具有深远历史意义的伟大转折，开启了改革开放和社会主义现代化建设新时期。1978年12月邓小平在中央工作会议闭幕会上指出，“国要有国法, 党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。没有党规党法, 国法就很难保障”，由此奠定了《党章》在党内法规制度体系中的根本地位。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把全面从严治党纳入“四个全面”战略布局，要求制度建设贯穿党的建设总体布局方方面面。党的十九大报告提出“依法治国和依规治党有机统一” “加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系”。新时代党内法规质量不断提升，实现了跨越式发展，呈现出全面推进的特征。执政党运用党内法规加强自身建设的百年历程，积累了丰富的、极为宝贵的历史经验。概括地说，就是坚持以《党章》为根本，协同推进依法治国与制度治党、依规强党，是党的制度建设、党内法规体系达到更高水平的必由之路。
二、完善党内法规体系的关键举措
（一）时刻保持解决大党独有难题的清醒和坚定
要始终保持党强大的执政能力和干事创业的精神状态。对于中国共产党这样一个有着百年辉煌历史的大党而言，一些党员干部往往易于产生骄傲自满情绪，养成高高在上脱离群众的官僚习性。诚如习近平在党的二十大报告中所指出，“一些党员、干部缺乏担当精神，斗争本领不强，实干精神不足，形式主义、官僚主义现象仍较突出”。新时代破解大党独有难题，本质就在于保持党的先进性、纯洁性。习近平在党的二十届中央纪委二次全会上，用“如何始终具备强大的执政能力和领导水平”等“六个如何始终”，剖析并总结“大党独有难题”，告诫全党要永葆党的青春活力，就必须拥有忧患意识。“全过程人民民主”作为社会主义民主政治的本质属性，为进一步发展中国新型政党制度提供目标追求与现实基础，既是进一步落实人民当家作主的必由路径，也是执政党“跳出历史周期率”第一个答案在新时代的新发展。“全过程人民民主”与党的“自我革命”结合在一起，是中国共产党保持长期执政地位的内外兼修，也是回答“跳出历史周期率”和破解“大党独有难题”的双重路径。党员干部如何在实践中始终保持积极进取的精神状态，党组织始终具备强大的执政能力和领导水平，这是新时代新征程对执政党的新考验。中国共产党拥有9600多万党员和490多万个基层党组织，要“巩固长期执政地位，必须时刻保持解决大党独有难题的清醒和坚定”。习近平这两段话体现了执政党对管党治党规律的深刻把握，彰显了从严管党治党、勇于自我革命的坚定决心。始终保持风清气正的政治生态，能够及时发现和解决党自身的问题，这是党在新时代新征程上必须迈过的一道坎。勇于“自我革命”是中国共产党最鲜明的品格和最大的优势，也是“确保党不变质、不变色、不变味”，始终成为坚强领导核心的关键所在。党内法规制度体系是党开展一切活动的行为准则，完善党内法规制度体系是完善党的自我革命制度规范的首要任务，必须以权责明确的责任体系从严落实政治责任，以党内法规体系制度化、规范化建设，保证党的自我革命的长期性与稳定性。
（二）以铁的纪律保障党内法规执行力的落实
再好的法律规范如果长期得不到有效执行也就等于零。尽管习近平在党的二十大报告中强调，要“增强党内法规权威性和执行力”，但是“有规不依、执规不严、违规不究”的问题，仍然是党内法规执行力的一块致命短板。为此，《中国共产党党内法规执行责任制规定(试行)》，正式确立了党内法规执行责任制，把党内法规制度建设的重心由“立规”转向“执规”。以党性和铁的纪律保障党内法规执行力的落实，是完善党内法规体系的重大举措之一。只有不断增强党内法规的执行力，以党内法规的刚性推进新时代全面从严治党向纵深发展，才能把法规制度优势转化为国家治理效能。党的二十届三中全会《决定》，强调要“完善党内法规，增强党内法规权威性和执行力”。只有从制度层面解决“有规不依、执规不严、违规不究”的问题，才能打通党内法规制度建设从“制度制定”到“制度执行”的“中阻梗”；只有实现由“政策治国”到“依法治国”的转变，把党的领导、国家治理以及国家各方面工作都纳入法治化轨道，才能为依规治党、建设党内法治新局面奠定坚实基础。尽管党内法规体系与国家法律体系属于两种不同的规范体系，各自都有自己内在规定的内容和具体的调整对象，但是“党领导一切”的特殊地位和执政地位，决定了党内法规与国家法律在根本目标、价值取向、规范效力、实施执行诸多方面具有一致性，应当在遵循国家法律融通党内法规、党内法规严于国家法律原则的基础上，通过健全立法立规衔接和协调机制，健全党内法规与国家法律备案审查衔接联动机制，厘清党内法规与国家法律的适用边界，健全党内法规向国家法律转化机制等途径，实现党内法规与国家法律的衔接和协调。
（三）以标准化规制党内法规的制定程序
制定党内法规必须牢牢抓住质量这个关键环节不放。党内法规质量优劣的实际状况，直接关系到执政党长期执政和国家长治久安，影响到新时代党的建设的实际成效。标准是标准化的根，标准化是标准关系的普遍化。标准化原理是揭示标准化状态实现的方法和规律，具备规范性、科学性和准确性特征，制定高质量的党内法规体系须臾离不开高标准。只有始终坚持立规的高标准，才能确保立规的高质量。标准化是完整实践过程的最佳结果形式，主要包括党内法规制定标准、实施标准、修订标准。标准化通常依赖于一定的规范，规范化是秩序整合的目的，标准化则是实现规范化的手段。这就需要以标准化规制党内法规制定程序，如克服规划（计划）、起草、审批与发布阶段的程序缺陷，注重引导党员参与、善于运用立规技术、规范立规语言、提高法规备案审查水平，注重在立规实践中提炼评估党内法规质量的标准。规范化、体系化和高质量发展，是党内法规体系建设的目标方向，标准化为党内法规质量提升提供了方法论依据。评估标准的确立是提高法规质量的关键，要善于运用质量评估标准检验立规的实际效果。任何标准都具有一定的强制性，如果没有一定的强制性，就不称其为“标准”，事实上也无法付诸实施。标准获得强制性的路径和形式，主要有法律引用标准、强制性引用标准和强制性认证。党内法规的制定与国家立法，共同构成社会主义法治的基础性工程，特定的思维方式总是体现着特定的思想内容，党内法规标准强制性的立规表达，是其义务性规范与法律责任。强制性立规标准的实施，是党内法规标准化的最终目的，标准只有经过实施才能发挥作用，如果标准制定出来被束之高阁并不执行，那么标准制定得再好也等于零。（未完待续）
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