论文：《备案审查督促行政执法实现公平与效率》（二）

宋才发教授

凤凰新闻社讯

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政府的一切作为都必须“于法有据”。人民政府是人民通过民主选举程序组建的、专门为人民群众谋福利和办事情的机构，政府的公务员必须依据法律、政策履行职责和义务。2023年修订的《中华人民共和国行政复议法》（以下简称为《行政复议法》），对政府行政权力机关“不履行法定职责”的内涵作出规定，不再只限于行政“不作为”，还包括行政机关对法定职责的“拒绝履行、未依法履行或者不予答复”的情形。这里的“拒绝履行”和“不予答复”，就属于备案审查责令纠正的“不作为”违法行为；而“未依法履行”，更多的则是“作为”形式的违法。《行政复议法》第一条开宗明义地指出，实施行政复议制度的目的是“为了防止和纠正违法的或者不当的行政行为”。行政复议制度与行政诉讼制度不同，行政复议制度将“适当性审查”与“合法性审查”相并列，对复议机关的备案审查应当运用理性和程序，就不确定法律概念作出解释和在个案中进行涵射，同时要判定裁量基准在个案中的可适用性。当适用规则出现明显不当时，复议机关必须用“适用原则”突破规则以实现适当性。法律和行政法规没有授权政府行政机关行使的职权，任何一级政府行政权力机关都不能乱作为，更不得超越法律规定的职权范围滥用权力。

权责统一是人民政府行政权力的本质属性。政府行政机关在接受授权的同时，必然要无条件地接受相应的义务和责任。党的二十届三中全会《决定》强调，要“着力解决干部乱作为、不作为、不敢为、不善为问题”。解决干部乱作为、不作为问题，能够确保干部队伍积极履行职责，高效执行各项政策和任务；有利于增强人民群众对政府的信任度和满意度，提高政府在人民群众中的形象和公信力。备案审查的目的在于限制行政机关权力的滥用，保护公民神圣不可侵犯的人格权益和财产权益‌。政府的法定职责是指法律法规赋予特定主体必须履行的职责和义务，这些职责通常与公共利益、社会秩序、公民权益等密切相关，进行备案审查就是要督促行政机关权责统一，防止滥用职权抑或不作为。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》规定的“法无授权不可为”，主要体现在如下四个方面：一是推行政府权力清单制度，行政机关不得法外设定权力，没有法律依据，不得做出减损公民、法人和其他组织合法权益，或者增加其义务的决定；二是建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，未经合法性审查或者经审查不合法的，不得提交讨论；三是建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，以制度来规范政府重大决策行为；四是建立健全行政裁量权基准制度，细化量化行政裁量标准，如果行政机关的行为没有法律依据来源，就会因为超越职权或程序严重违法，被撤销或者是确认违法。与“法无授权不可为”相对应的是“法无禁止即可为”，强调在法律没有明文禁止的情况下，公民抑或法人有权自行决定自己的行为方式，体现了法律对于公民权利和自由的尊重。

（二）政府行政执行机关依法维护社会公平正义

备案审查聚焦择业自由限制边界和政府机构择业限制措施。近年来随着国内外经济增长态势的持续低迷，公民从业限制措施愈来愈多，人们的从业选择和年轻人就业愈来愈艰难。这里所论及的“从业限制”措施包括两个方面：一是指现存的各级各类法规、政府规章、现行政策等规范性文件，在公民、法人开展职业自由选择和从业活动的时候，从时间、地点、人数、执行业务具体方式上，预设限制边界的“不合规”行为。二是有些地方政府的行政执行机关和执法人员，利用职权搞地方保护主义和权钱交易的贪腐行为，其借口就是就业岗位数量有限，随意拔高从业、就业对象的任职条件。这种从业限制措施尽管没有直接禁止公民从事某项具体职业，但对公民开展正当的职业选择活动，直接造成了较深程度的负面影响，对公民《宪法》上的职业自由构成了违法干预乃至侵犯。随着《加强备案审查制度的决定》的实施，备案审查在消除规范性文件不当增设公民从业负担，维护就业、从业领域法制统一方面，发挥了极为重要的指引作用，备案审查逐渐聚焦公民择业自由限制边界和政府机构择业限制措施。《加强备案审查制度的决定》第十一条规定了备案审查的六项重点审查内容，其中有三项属于开展“合法性审查”的规定；第六项关于“比例原则”的规定，既适用于开展“合法性审查”，也适用于开展“适当性审查”。“合法性审查”作为备案审查的基础性工作，它聚焦和检视多地人大常委会“从业限制措施”备案审查的典型个案案例，既有助于在实践中推进“合法性审查标准”精细化、实证化研究，也有助于为未来“从业限制措施”备案审查工作的深层次开展，提供科学化、体系化的学理预备。

对行政机关限制职业自由措施进行合法性审查。当下正在进行的备案审查实践中，对于“从业限制措施”合法性审查标准的适用，事实上存在着如下三个方面的具体问题：一是“合法性审查标准”与“适当性审查标准”的适用边界相当模糊，如规章以及规范性文件不当介入民事法律关系，限制公民、法人的民事权利，干预企业内部管理制度和经营活动，是“从业限制措施”备案审查纠正的重点事项，不同地方人大备案审查机关所适用的审查标准也不尽相同。二是“合法性审查标准”的适用范围局限于机械体系，审查机关多关注层级结构理论指导下的“形式位阶”，不太关注立法所规范的生活秩序本身是否合法正当。三是合法性审查标准对“超越权限”的认定始终没有厘清，备案审查机关主要依据《立法法》第九十一条和第九十三条认定规章的立法权限。但是在环境保护、治安管理、食品安全、未成年人保护、金融证券监管等多个领域，大量存在由规章创设的针对营业时间、地点、经营范围和方式、产品定价等事项的从业限制措施。在村民的心目中村委会的效力及公信力非常高，似乎只要属于村集体内部的事情无论大小，都可以找村委会去协商解决，包括征地、拆迁村委会几乎无所不能。《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称为《村民委员会组织法》）第二条规定，村民委员会可以办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。但是《村民委员会组织法》并没有赋予作为村民自治组织的村委会，享有代替村民征地、拆迁的权力。无论如何不能以村委会的名义启动征地、拆迁项目，不能强制拆除村民的房屋。对于涉及众多村民利益的腾退行为，《村民委员会组织法》没有授权村委会可以以“村民自治”实施。在规范性文件制定和实施过程中，如何确保最后生成的文件能够满足合法性、合理性和可接受性要求，依法进行备案审查和在行政机关内部进行合法性审核至关重要。《法规规章备案审查条例》第三条规定，对省（自治区）、设区的市等地方立法机关制定的规范性文件和政策性文件，以及村民委员会大包大揽的违法行为，必须依法进行“合法性”“合宪性”审查。

（三）破除阻碍公平公正行政执法的地方保护主义

地方保护主义是阻碍执法司法公平正义的毒瘤。各级地方公安机关要依据相关程序规定和诉讼法要求，力戒地方保护主义、确保备案审查工作合法合理，维护公民合法权益和社会公平正义，提高案件办理质量和执法公信力。尤其要按照《公安机关办理刑事案件程序规定》，及时接受报案、控告，制作笔录、受案登记表和回执等，并且迅速开展审查工作。要按照备案审查的规范要求做好接受证据清单工作，针对案件中的疑点、矛盾焦点及关键问题，及时向承办人、所对负责人核实清楚，必要时还要向证人、当事人等进行询问核实，确保案件事实清楚。要确保案件证据的合法性、真实性和关联性，严格审查证据来源、收集程序等，如对物证的提取、扣押等是否依法规范进行，对证人证言是否存在诱导等非法取证情形。同时要依据相关法律规定，准确判断案件的性质、罪名等，适用关于盗窃罪的构成要件及量刑等规定；确保裁量基准运用适当，综合考虑案件的各种情节，合理确定处罚幅度，做到罚当其罪。尤其要严格遵守法定程序，防止滥用职权、侵犯当事人合法权益等行为，如采取强制措施，一定要符合法定条件和程序。司法系统和地方党委系统双向调节，是当下司法系统独特运作的司法调节机制，对于化解和纠正跨区域案件中的地方保护主义意义重大。依据备案审查制度的要求和规定，立案监督是人民检察院在刑事案件侦查过程中的一项重要职责。人民检察院根据自己的发现抑或依据受害人提出的请求，确实认为公安机关对应当立案侦查而没有给予立案侦查的案件，有责任要求公安机关说明不予立案的理由。如果人民检察院发现公安机关说明“不予立案理由”不能成立，应当立即向公安机关发送“立案通知”，明确要求公安机关在接到该通知后予以立案。基层执法、司法面对的绝大多数民事、刑事、行政案件，基本上都属于经济社会发展和人们日常生活中的实际问题。新时代经济社会发展期待建立全国统一大市场，一方面，市场经济发展要求打破区域之间资源流通封锁和贸易壁垒，强调“商事法律统一性”的呼声愈来愈高。另一方面，在既有体制结构和运作机制系统中，无论是基层政府抑或基层法院，事实上没有能力和办法突破对跨区域的其他市、县党政系统直接发挥作用，缺乏自主应对种种地方保护主义势力的能力。有时连法院审判工作也会受到地方保护主义的影响，尤其是案情重大、涉及当地党委、上级部门请示的案件。依据2024年实施的《加强备案审查制度的决定》的规定，针对这种情况基层政府和基层法院应当提请上级审查机关，对原有地方法规、政策性文件以及实施情况，进行备案审查的“事中审查”和“合法性审查”。在纠纷调查处理实践中，可以将地方保护主义问题反映至中院，由中级人民法院按照“有件必备、有备必审、有错必纠”的原则，向提请审查书所指向的县级政府做出整改批示。

三、备案审查督促行政机关行政执法讲究效率

我国备案审查制度事实上存在着刚性不足、运行程序繁复等设计缺陷，难于保障由制度性歧视或规则性侵权所侵害的公共利益抑或公民基本权利。当下和未来“有必要建构备案审查暂停规范效力决定制度，以避免由于程序延宕使备案审查丧失实质意义与实效性”。备案审查制度如果长期欠缺暂停规范效力决定制度，必然会导致规范审查程序不完整。《关于完善和加强备案审查制度的决定》要求“提高备案审查能力和质量，坚决纠正和撤销违反宪法、法律的规范性文件”，以强化备案审查在国家治理体系中的独特功效作用，督促行政执法在追求公平正义的同时讲究效率。

（一）将行政管理事项由行政许可转化为行政备案

严禁以登记等其他任何形式变相设定或者实施行政许可。自国家实行“放管服”体制机制改革以来，行政备案被广泛运用到行政管理领域，使越来越多的行政管理事项由原来强硬的行政许可，转化为“讲究公平、追求效率”的柔性行政备案。中共中央、国务院在《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》中，提出要“坚决防止以备案、登记、行政确认、征求意见等方式变相设置行政许可事项”。通过对各级地方行政机关依法进行行政备案，以获取行政管理相关事务的具体信息，不仅有益于为行政决策提供科学依据，而且可以有针对性地对行政执法行为开展事中、事后的监督审查。相对于人民群众而言，行政机关在某些情况下将备案的信息予以披露和公示，事实上起到了让社会公众及时了解政府信息的作用。《商业特许经营管理条例》第十条规定，“商务主管部门应当将备案的特许人名单在政府网站上公布，并及时更新”。相对于整个社会而言，无疑是提高政府公信力和政府工作效率的一个重要举措；相对于有利害关系的群体而言，则是满足其知情权的重要手段。另外，尽管实施行政备案程序在一般情况下，不会给相对人的实体权利和义务关系产生直接影响，但却实实在在地为相对人设定了程序上的义务。依据《加强备案审查制度的决定》的要求，未来各级备案审查机关必须加强对政府规章和规范性文件的备案审查，尤其要把那些原本就没有法定依据的行政备案行为，列为监督对象的重点。一定要科学审慎地设定行政备案事项，科学划定政府与市场的边界，对于那些无须行政权力介入的民事领域和事项，以及政府各部门之间可以通过信息共享方式实现管理目的的事项，都无须进行备案审查。要依法依规加强对行政备案实施情况的监督，全面梳理和审视行政备案事项，编制并向社会及时公布备案事项清单，实现清单之外无行政备案事项。《优化营商环境条例》第三十九条就规定，“严禁以备案、登记、注册、目录、规划、年检、年报、监制、认定、认证、审定以及其他任何形式变相设定或者实施行政许可。”各级地方行政执法机关应当清醒地认识到，凡是没有法律抑或国务院的行政法规、决定、命令依据的，各级行政机关和地方政府都不得以规章说事儿，不得利用职权随意设定减损公民、法人和其他组织权利抑或增加其义务的规范，也不得增加本部门的权力抑或减少本部门的法定职责；凡属于没有法律、行政法规、地方性法规依据的，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。要按照党的二十届三中全会《决定》的要求和部署，进一步深入开展行政备案规范管理改革，研究制定关于行政备案规范管理的政策措施，实现立法改革与公平效率、提质增效相衔接。

（二）通过备案审查根治行政执法中的形式主义

行政执法中的形式主义是对公平正义和公平效率的粗暴践踏。“社区矫正”是司法机关近年来推行“枫桥经验”的一项重大改革举措，旨在通过把“少年犯”和那些罪行较轻的犯人，由监狱“强迫改造”置于社区环境中“监督改造”，以督促和帮助他们重新融入社会、减少“重犯率”。“社区矫正”作为一种刑罚执行方式涉及刑罚权的实现，这种属性要求基层执法人员严格司法、秉公执法，以确保刑罚执行的严肃性和权威性，力戒行政执法、司法中的官僚主义和形式主义。党的十八大以来，习近平就力戒形式主义、官僚主义作出一系列重要指示，要求解决一些困扰基层的形式主义问题，切实为基层减负；着力解决督查检查考核过多过频、过度留痕的问题。为此，中央办公厅、国务院办公厅在《整治形式主义为基层减负若干规定》中强调，议事协调机构、部门和单位，不得向下级党委和政府发布指令性公文或者在公文中提出指令性要求。“县级以下单位的所有考核事项合并开展，对县、乡、村的考核分别由市、县、乡统一组织实施，其他单位不得单独开展考核。”党的二十届三中全会把健全有效防范和纠治政绩观偏差工作机制，作为新时代深化党建制度改革的重要内容，具有很强的现实性和针对性，树立和践行新时代新征程正确的政绩观，是领导干部的为政之德、从政之道、施政之要。树立和践行正确政绩观事关不断增进民生福祉，中国共产党把为民办事、为民造福作为最重要的政绩，把为老百姓办了多少好事、实事作为检验政绩的重要标准。地方领导干部既要有为官一任、发展一方、造福一方的执政理念，又要有立足当前、着眼长远，以功成不必在我的精神境界、功成必定有我的历史担当，把既定的行动纲领、战略目标、工作蓝图变为现实，用自己的实际行动为社会营造公平与效率的环境，创造经得起实践、人民、历史检验的实绩。

（三）运用新时代“枫桥经验”做好农村人民调解工作

新时代“枫桥经验”是农村社会治理的典型范本。尽管我国已于2020年彻底消除了绝对贫困，56个民族14亿多人口整体进入了小康社会。中国社会治理最棘手的问题是农村社会治理问题，农村社会最难治理的又属于生态环境治理。一方面，人民群众迫切期待早日实现“青山绿水、蓝天白云”；另一方面由于千百年来农村的传统生活习惯，农民群众又自觉不自觉地过度消耗自然资源，甚至为了一己一时的生活需要而毁损乃至破坏生态平衡。因此，在农村全面深化改革向纵深推进的时代背景下，基层政府面对的农村纠纷纷繁复杂，尤其是人民调解制度面临调解主体专业素养与环境纠纷调解需求不匹配、生态习惯规范的解纷效能式微、调解协议执行难的实践困境。迫切需要把新时代的“枫桥经验”，系统地融入农村环境纠纷的人民调解制度体系之中。这既是当下提升农村环境治理能力和治理水平现代化的重要任务，也是完善农村生态环境治理制度供给、构建环境纠纷多元化解机制的治理需求。

把“枫桥经验”贯穿农村生态环境纠纷人民调解制度的全过程。地方执法机关只有聚焦农村生态环境纠纷领域，按照行政法规备案审查的规范要求，认真审查地方行政法规、政策制度的合法性和合规性，审视地方执法机关执行法律规范的合法性和正当性，才能以创新性融合“枫桥经验”的理论内涵和实践经验。新时代“枫桥经验”之所以能够在乡村社会治理实践中赢得普遍支持，关键是在乡村振兴和乡村治理的背景下，地方党委注重发挥人民群众的主观能动性，支持和鼓励各方力量发挥各自优势形成共建、共治、共享的社会治理共同体。人民调解作为极具特色的行政执法机制，其制度运行须臾离不开多元主体分工协作和相互支持，依托社会力量的广泛参与化解矛盾纠纷。当下融入“枫桥经验”的人民调解制度，基本实现了村民、人民调解员、村干部、乡贤、环境专家等多元主体的联动参与，为确保农村生态环境纠纷及时、妥善地解决提供基本保障，最大程度地消除了农村环境治理的风险和隐患。凡属农村社会治理中发生的各种矛盾和纠纷，以及调解不成的矛盾和纠纷尤其是与行政执法机关发生的矛盾和纠纷，均可以向当地人民法院提起行政诉讼。2024年12月底最高人民法院发布《关于在审判工作中促进提质增效 推动实质性化解矛盾纠纷的指导意见》（以下简称为《意见》）。《意见》第六条规定，行政诉讼的原告撤回起诉后再行起诉，能够提供证据证明原告与行政机关达成和解而申请撤诉，但由于行政机关的原因导致和解并未实际履行抑或未完全履行的，人民法院应当依法予以立案。《意见》第十四条规定，“人民法院审理行政案件，在坚持合法性审查原则的基础上，应当加强对实质诉求的审查、回应，依法作出有利于实质性化解行政争议的裁判”。

依据备案审查制度的规范要求进行“法制审核”。“法制审核”是由办案机关之外的专门的法制机关或其他机构，对拟作出的重大行政执法决定进行合法性、适当性审查的程序性制度，是下发处罚决定书前最关键的一个案件审核环节，法制审核意见是行政机关负责人决定是否批准处罚决定的重要参考依据。法制审核的意见直接影响到行政执法机关的行政处罚决定的合法性、公正性，事关行政执法规范化建设，事关行政机关公信力和行政相对人的合法权益。现行《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称为《行政处罚法》）第五十八条规定，“在行政机关负责人作出行政处罚的决定之前，应当由从事行政处罚决定法制审核的人员进行法制审核；未经法制审核或者审核未通过的，不得作出决定”。凡是《行政处罚法》规定了需要经过法制审核的案件，对于行政机关作出的行政处罚决定，必须依据备案审查制度的要求进行法制审核才行。全面依法治国、建设法治中国是一个系统工程，法治体系涵盖立法、执法、司法、守法诸多环节，前不久召开的中央政法工作会议强调，要统筹推进立法、执法、司法、守法，只有坚持以全局观念和系统思维谋划推进，加强各项改革举措的协调配套，才能推动各领域各方面改革举措同向发力、形成合力，建设更高水平的平安中国和法治中国。（续完）

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