论文：《备案审查督促行政执法实现公平与效率》（一）
宋才发教授
凤凰新闻社讯
备案审查制度是维护国家法制统一的重要制度。合法性审查与合宪性审查是备案审查两种不同的审查方式，维护国家法制统一是开展备案审查工作的重要原则。备案审查监督行政执法机关追求公平正义：行政机关执法权的行使必须基于法律的授权，任何执法机关和执法人员都只能在法律允许的范围内活动。需要对行政机关限制公民择业职业自由措施展开合法性审查，破除阻碍公平公正行政执法的地方保护主义。备案审查促进政府行政机关行政执法讲究效率：需要将行政管理事项由行政许可转化为行政备案，通过备案审查措施根治行政机关行政执法中的形式主义，运用新时代“枫桥经验”做好基层和农村人民调解工作。由中共山东省委党校、山东行政学院主管主办的RCCSE中国核心学术期刊、中国人文社会科学扩展期刊、人大“复印报刊资料”重要转载来源期刊、中国科技论文在线优秀期刊、华东地区优秀期刊《山东行政学院学报》，2025年第2期开辟“法治与法”栏目，首篇发表宋才发教授《备案审查督促行政执法实现公平与效率》论文。《山东行政学院学报》主编宋协娜，副主编栾晓峰，论文责任编辑刘宁。
标准参考文献：宋才发.备案审查督促行政执法实现公平与效率[J].山东行政学院学报,2025(2):110-120.
宋才发教授系中央民族大学法学院首任院长、二级教授，湖北省有突出贡献专家、国务院政府特殊津贴专家、国家民委首届有突出贡献专家，广西民族大学特聘“相思湖讲席教授”，博士生导师，内蒙古财经大学特聘教授。
党的二十大报告提出要“完善和加强备案审查制度”。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》（以下简称为《决定》），强调要全面深化立法执法领域的改革，“完善合宪性审查、备案审查制度”，提高立法执法质量。这是党的二十大和二十届三中全会给全国立法、执法机关提出的新的艰巨任务。2024年12月全国人大常委会法工委，在向十四届全国人大常委会第十三次会议报告“2024年备案审查工作情况”时指出，备案工作是备案审查的一项基础性工作，是做好审查监督工作的前提条件。需要把各类规范性文件统统纳入备案范围，认真做好审查纠错工作，维护国家法治统一；加强备案审查制度和备案审查能力建设，不断提高备案审查工作质量和水平。我国的宪法监督制度主要体现在“合宪性审查”与“备案审查”这两项制度和工作当中，2025年将通过备案审查工作强化宪法监督，贯彻法律面前人人平等、尊重和保障人权等宪法原则和宪法精神，保护公民基本权利，维护宪法权威和社会公平正义。除了要继续对法规、司法解释等规范性文件进行备案后的合宪性审查外，还要加大对这些规范性文件的合法性审查、适当性审查。本文拟就备案审查督促行政执法公平与效率问题略陈管见，以请教于各位方家。
一、备案审查担负着维护国家法制统一的使命
党的十八届四中全会提出“把所有规范性文件纳入备案审查范围”。2024年6月新修订的重庆市各级人大常委会规范性文件“备案审查条例”，之所以引起全国法学理论界和司法实务界的高度关注，就因为该条例明确把乡镇政府、街道办事处制定的规范性文件也纳入备案审查范围，促使各类规范性文件备案审查实现全覆盖，开启了从“试点实践”逐步走向“常态制度”的步伐。这是打通备案审查工作的“最后一公里”，实现宪法监督制度更趋优质、成熟的重要标志。
（一）备案审查制度是维护国家法制统一的重要制度
备案审查制度是保护公民权益、防止权力滥用和立法冲突的重要制度。法制统一原则是法治统一制度体系的重要基础和核心部分，没有法制统一就不可能有完善的法治统一制度体系。备案审查是保障宪法法律实施、维护国家法治统一的重要制度。《中华人民共和国宪法》（以下简称为《宪法》）《中华人民共和国立法法》（以下简称为《立法法》），对我国规范性法律文件进行了大体分类，由于制定主体、效力等级以及实施权限范围的不同，通常用法律、条例、办法和规定予以区分。《宪法》《立法法》赋予全国人大制定、修改《宪法》和基本法律的立法权，赋予全国人大常委会制定一般法律的立法权。《宪法》在赋予全国人大及其常委会立法权的同时，还赋予其撤销与宪法法律相抵触的法规及有关决议、决定的职权，从而为国家“备案审查制度”和“合宪性审查制度”的确立，奠定了坚实的宪法基础。全国人大常委会法制工作委员会在“2024年备案审查工作情况的报告”中指出，2024年全国人大常委会办公厅，共收到1999件报送备案审查的规范性文件。通过严格的“形式审查”后，对发现的15件报备不规范问题及时督促报备机关予以纠正；收到公民和法人组织提交的备案审查建议5682件，对这些审查建议逐一与有关方面充分沟通并提出审查处理意见。我国狭义的“法律”是由全国人大及其常委会制定的，其法律位阶、效力等级最高；“行政法规”等规范性法律文件是由国务院制定的，其法律位阶、效力等级仅次于法律。地方立法机关制定的“地方法规”、国务院所属的各部、委、办、局制定的“部门规章”，其法律位阶、效力等级相比之下更低，这些条例、办法、规定等规范性文件，统统属于执行法律或国务院的行政法规、决定、命令的事项，只能在其权限范围抑或地域范围内施行。这也即是说，规章的强制性约束力，只能是法律、法规强制约束力的延伸而已，在法律体系的法律规范构成中，并不包括规章等规范性文件在内。对诸如此类规范性法律文件进行备案审查，涉及各级各类法规、规章的备案、审查流程以及审查的具体内容，需要经过严格而完备的备案审查程序。备案审查工作是公民、法人参与和监督立法过程的重要途径，有助于督促各级立法机关制定的法规、规章更加符合《宪法》和上位法的规定，增强立法的透明度和公信力，维护法制全国统一和法治权威。
备案审查方式是一种法定的、主动性的审查方式。备案审查的要旨在于确保法规、规章的合法性和合规性。根据2024年8月修订的《法规规章备案审查条例》第三条规定，法规、规章备案审查工作必须“坚持以人民为中心，坚持有件必备、有备必审、有错必纠，依照法定权限和程序进行”。各级各类法规、规章一经公布，就应当自公布之日起30日内，由其制定机关依法报送指定的备案审查机关予以备案。不同层级制定的规范性文件，分别报送不同的备案审查机关予以备案。《法规规章备案审查条例》第四条还规定，地方性法规、自治州和自治县的自治条例与单行条例，由省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会报国务院备案；设区的市、自治州的人民政府规章，由设区的市、自治州的人民政府报国务院备案，同时报省、自治区人民政府备案。审查法规、规章等规范性文件是否合法的依据，包括行政规章、《规章制定程序条例》、政策性文件以及正当行政程序原则；审查范围一般限于规范性文件的主要制定程序。对于相对人提出的其他程序违法主张，除了法律有特别规定外，备案审查机关可视情况予以审查；凡属规范性文件制定违背“程序规范标准”抑或“权益损害标准”的，均构成司法解释规定的“严重程序违法”。
（二）合法性审查与合宪性审查是备案审查两种不同的审查方式
执法机关的案件审查与法制审核目的、主体、内容各不相同。从严格的意义上说，“合法性审查”与“合宪性审查”分属于两种不同的审查方式。其中，“合法性审查”是依据法律展开的审查，“合宪性审查”则是依据《宪法》展开的审查。但是这两种审查方式都是为了保证在《宪法》的统摄下实现全国法制统一，保证法律体系内部和谐一致。《立法法》列出专章第五章，具体规定“备案审查”的内涵和范围。在《立法法》已经明确提出“合法性审查”的任务和要求后，为什么还要强调“合宪性审查”机制呢？这是因为合宪性审查制度的目标，最主要突显的是“于法有据”，法律之间要有统一性，同一个法律文本在法律规范制度设计上，要有逻辑上的一致性。宪法和法律委员会的职能包括推进合宪性审查，考虑到我国现实制度安排和各个权力机关的不同特征，当下和未来实行由全国人大常委会进行“抽象审查”，由最高人民法院、最高人民检察院等权力机关，进行“具体审查”相互配合与协调的双轨制审查制度体系。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百四十八条规定，“人民法院对规范性文件进行一并审查时，可以从规范性文件制定机关是否超越权限或者违反法定程序、作出行政行为所依据的条款以及相关条款等方面进行。”依据司法解释规定，“程序合法”成为人民法院判断规范性文件是否合法的一项重要标准。当下人民法院进行规范性文件合法性审查的程序，事实上存在着三个棘手的问题：一是在法院裁判理由中有关“法律规定”的范围不明确；二是审查范围比较随意，包括调研论证、征求公众意见、合法性审核、登记、批准与公布等诸多环节的制定程序模糊不清；三是审查标准不一致、审查标准过于宽泛，缺少对未按照法定要求履行程序的惩处。未来应当明确无论是“合法性审查”，还是“合宪性审查”，法律规定的审查主体都包括最高人民法院和最高人民检察院在内。我国合法性审查和合宪性审查的范围，主要包括审查行政法规、司法解释和地方性法规等规范性文件，以及国家机关之间的权限争议尤其是职务行为。尽管现行《宪法》没有规定合宪性审查的提起主体，但是《立法法》规定了能够提起审查的主体。从理论上讲，任何法人组织、公民都有权提出合宪性审查建议。
“案件审查”和“法制审核”是执法机关两种不同的审查路径。第一，执法机关进行“案件审查”注重的是事实全面、证据真实和定性准确，对案件的事实、证据、违法性质等进行全面梳理和判断。“法制审核”则是依据备案审查的规范要求，对案件办理过程中的执法行为是否符合法律规定进行审核，如审核执法人员是否依法进行调查取证、是否正确适用法律法规条款进行定性和处罚等，关注程序严格和法律适用精准。第二，“案件审查”通常由具体办案人员抑或办案团队依法进行，具体对案件的细节、证据收集等直接负责，他们是案件调查审处的主要力量。“法制审核”通常由单位内部专门的法制机关抑或法制审核人员承担，他们具备法律专业知识、独立于办案过程，从法律专业角度进行严格把关，如公安局法制科对刑侦大队办理的刑事案件进行法制审核等。第三，“案件审查”一般包括审查案件的事实是否清楚，证据是否确凿充分，同时还会考虑案件的定性和定罪是否准确等。“法制审核”则着重审核执法人员的执法程序是否合法，如是否依法立案、调查取证过程是否符合法定程序、是否保障了当事人的合法权益以及适用法律是否正确，包括所依据的法律法规是否准确、处罚幅度是否在法定范围内等。
“案件审查”与“法制审核”两者适用的法律法规也各不相同。第一，从执法机关进行“案件审查”的法律法规依据来看，《公安机关办理刑事案件程序规定》第一百九十一条规定，公安机关对已经立案的刑事案件，应当及时进行侦查，全面、客观地收集、调取犯罪嫌疑人有罪或者无罪、罪轻或者罪重的证据材料。《市场监督管理行政处罚程序规定》第二十一条规定，立案后，办案人员应当及时进行调查，收集、调取证据，并可以依照法律、法规的规定进行检查。第二，从法制机关进行“法制审核”的相关法律规定来看，《中华人民共和国行政处罚法》第五十八条规定，有下列情形之一，在行政机关负责人作出行政处罚的决定之前，应当由从事行政处罚法制审核的人员进行法制审核；未经法制审核批准，不得作出决定：（1）涉及重大公共利益的；（2）直接关系当事人或者第三人重大权益的；（3）案件情况复杂或者社会影响较大的；（4）法律、法规规定应当进行法制审核的其他情形。《重大行政决策程序暂行条例》规定了重大行政决策的法制审核程序，未经合法性审查或者经审查不合法的，不得提交决策机关讨论，以确保行政决策的合法性。
（三）维护国家法制统一是开展备案审查工作的重要原则
通过备案审查制度实现法制统一是维护国家繁荣稳定的必然要求。现行《宪法》第五条第二款规定，“国家维护社会主义法制的统一和尊严”。2023年12月29日全国人大常委会通过的《关于完善和加强备案审查制度的决定》，对于贯彻落实党中央关于健全保证《宪法》全面实施的制度体系，完善和加强备案审查制度的决策落地实施，提高备案审查能力和质量等都将发挥重要作用。
从制度功能的视角看，备案审查制度依据《宪法》和《立法法》规定的效力位阶、审查标准，在备案审查制度运行过程中，保证法规体系内部的协调性，保证下位法服从上位法，并最终统一于《宪法》这一法规范体系内的最高法。只有这样，才能充分体现我国社会主义法制的人民性和公平性。为了彰显“全国一盘棋”体制优势的法治基础，无论是国务院的立法，还是各级地方人大及其常委会的立法，无一例外都必须以中央立法为依据，不得与中央立法相抵触相违背。为此，现阶段有必要澄清在维护国家“法制统一”上的一些模糊认识，促进备案审查制度运行和实践行稳致远。保证国家法制统一是我国社会主义法治的内在秉性，如果各级各类法规在规范制定上既不能相互协调，在实施过程中又不能平等地适用于每一个人，那么，法的普遍实施、法的人民性、有效性就会成为无稽之谈。法制统一原则是社会主义法制在全国范围内、在56个民族14亿多公民中，得到一体遵从和绝对执行的根本保证。我国以法律为标志的整个上层建筑，始终是以经济繁荣发展为坚强后盾的，稳固的上层建筑会反过来更好地保护和促进经济繁荣发展。无论是改革开放后逐步建立起来的社会主义市场经济体制，还是党的二十届三中全会后进一步推进全国统一大市场建设，都是以全国法制统一为基础的。在世界百年不遇大变局的背景下，构建国内国际“双循环”的新发展格局，“全国法制统一”和“全国统一大市场”，就是保障经济系统良性运转的前提条件。
从维护政治稳定的视角看，法制统一是实现领土和主权意义上国家统一的政治保障。《立法法》的修改，使得围绕法律暂停适用合法性和合宪性这类“元问题”的争论得以平息。依照法定程序授权“推行改革先行先试”，诸多设区的市以上的地方人大在其地方立法条例中，增加“地方性法规暂停适用”的规定，使得先行先试成为全面深化改革的一项基本原则。中国政体的特点就是高度法制统一，地方立法不得与国家法律相冲突相违背，所有法律法规必须服从《宪法》，这是确保国家统一、民族团结、稳定发展的根基。正是从这个意义上说，通过实施备案审查制度实现和维护法制统一，是新时代维护国家繁荣稳定的必然要求。2024年8月19日国务院第39次常务会议审议通过《法规规章备案审查条例》，进一步规范了法规、规章备案审查的范围，强调要提高备案审查能力和质量，推动构建系统完备的备案审查制度体系，切实做到有件必备、有备必审、有错必纠，维护国家法制统一。备案审查制度之所以要对各种法规、规章、司法解释等规范性文件，进行制度化、常态化、规范化的审查，就是要促使各种行政法规、监察法规、地方性法规等互相协调与配合，在确保法律体系完整性的基础上实现结构的优化。
二、备案审查监督行政机关行政执法追求公平
党的二十大报告对推动宪法全面实施、完善和加强备案审查制度作出重大部署。为了维护全国法制统一、提高审查结果的确定性和权威性，必须依法“建构备案审查决定先例约束力机制”，这是督促行政执法机关追求公平正义目标的有效保障。建构备案审查决定先例约束力的根据在于，备案审查决定的先例约束机制可以纠正共性错误、维护法制统一，提高审查结果的确定性，强化全国人大常委会在备案审查体系中的主导地位，实现全国人大常委会对地方人大的合法性监督，破除阻碍公平公正行政执法的地方保护主义。
（一）行政机关执法权的行使必须基于法律的授权
法律实施是指根据制定法的规定依法律办事。依据制定法思维及依据制定法办事，在通常情况下属于对法律思维的刻板化认知。这种认识有两个缺陷或误区：一是没有关注到法律实施过程中思维的复杂性；二是没有意识到“据法阐释”不是单向度思维，它所展现的是内在参与者对制定法的理解和阐释。其实“法律阐释”的实质就是“法律注我，我注法律”的过程，即人们所说的“法官乃会说话的法律，法律乃沉默的法官”。按照备案审查以及法治原则的基本要求，法律规范必须存在于行为之前，制定法的具体化须经过复杂的思维形塑过程。立法与司法事实上具有不同的使命，执法者对制定法的选择识别又称“遇事找法”，传统法学将其称之为法律发现或法律检索。然而无论是法律发现检索、理解诠释、修辞论证，都属于对制定法价值的再次确定。据法阐释“依法办事之法”的再次确定，本身既蕴含着能动司法理论的根据，又彰显了备案审查的深刻含义和重要价值。即是说，能动司法是法律具体化中人之思维的自然延伸，但却需要接受制定法的约束、公平正义的评价以及法律思维规则的指引。否则，就可能导致执法者对法律规范的误解乃至发生行为违法。备案审查机关对行政法规以及法规政策执行状况的监督审查，既是新时代备案审查工作的一项重要任务，也是依法保护公民合法权益和社会公平正义的迫切要求。（未完待续）
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