论文：《加快制定民族团结进步促进法》（二）
宋才发
凤凰新闻社讯
（续前）（二）“民族团结进步促进法”是凝心聚力建设中国式现代化的保障
需要就中国式法治现代化重新思考法治改革与主要矛盾在社会治理层面的关系。党的十九大报告对我国社会主要矛盾，重新进行了新的概括、定义和科学表述，“人民美好生活需要”内涵和外延的内容，获得了极大的丰富、发展和完善。满足人民群众对美好生活的需要，既是中国式现代化既定的奋斗目标，也是新时代新阶段提出的新任务和新要求。习近平在二十届中央政治局第十一次集体学习时，从不同方面对制约高质量发展的因素作出深刻分析，强调未来要以中国式现代化为指引，高质量推进国有经济布局优化和结构调整，不断提升产业基础能力和产业链现代化水平，为国民经济发展注入新动力，这既是对企业内部管理和运营的深刻变革，也是对国有企业在国家经济发展大局中角色的重新定位。中央经济工作会议强调“必须把坚持高质量发展作为新时代的硬道理”，并且把“以科技创新引领现代化产业体系建设”，列为2024年经济工作九项重点任务之首，重申了科技创新在现代化经济体系建设中的核心地位。“中国式现代化新道路”和“人类文明新形态”的一个共同的关键点，就是把全体人民“对美好生活的向往”作为执政党追求的重要目标。中国式法治现代化是在中国式现代化进程中的主动变革，不是被动和机械地体现社会经济基础的，而是经济基础在法律上层建筑的表现。社会主义法治体系下的法律规范，在引领经济基础变革和规范人们从事善良行为等方面，确实发挥了不可替代的引领和功能作用。譬如，“八二宪法”在第十五条“国家实行社会主义市场经济”的条件下，规定了发挥经济计划的综合平衡和“宏观调控”的作用。“八八宪法”突出体现了私营经济作为社会主义公有制补充部分的作用；1993年“社会主义市场经济”被正式写入《宪法》，标志着我国改革开放和现代化建设进入了新的阶段。二十届三中全会《决定》明确指出，“开放是中国式现代化的鲜明标识。必须坚持对外开放基本国策，坚持以开放促改革”“完善高水平对外开放体制机制”。我国全面深化改革的着力点，是促进对外投资体制机制，健全对外投资管理服务体系，进一步推动产业链、供应链的国际合作。在中央经济工作会议部署的2024年经济工作的重点任务中，其中一项就是扩大高水平对外开放，加快培育外贸新动能，对标国际高标准经贸规则，持续建设市场化、法治化、国际化一流营商环境，拓展中间品贸易、服务贸易、数字贸易、跨境电商出口。改革开放是实现中国式现代化的前提条件，如果没有改革开放，就不可能有中国式现代化。从社会治理的视角看，提高社会治理现代化水平的重点在基层，难点也在基层。基层社会治理是国家治理的组成部分和重要方面，在国家治理体系中具有重要的基础性作用。基层治理涉及多元群体对象、多项治理内容、多种服务需求，必然要求多方治理主体共同参与，这是推动社会治理现代化的关键一招。与此相适应的公共服务，是地方政府在社会治理中的基本职能，是社会治理体系和治理能力现代化的重要标志，更是推进乡村振兴和城乡综合治理的一把钥匙。各级地方政府只有心里始终装着人民群众，坚持“以人民为中心”的原则不动摇，把维护人民群众的切身利益和增进人民福祉摆在各项工作的第一位，才能够在乡村和基层建构和谐的党群关系和干群关系。新质生产力赋能乡村全面振兴，在实践层面上加快发展新质生产力，是赋能乡村全面振兴的重要动力，也是乡村形成财富创造和财富分配新机遇的现实需要。在城乡融合发展的过程中，凡是涉及到思想观念转变和利益调整的问题，往往容易引发意料不到的矛盾纠纷和社会风险，作为非诉讼纠纷解决机制的主要形式，“调解”便是化解矛盾、解决纠纷、维护社会稳定的主要手段，有利于在第一时间发现问题和在第一时间解决问题。善于抓住社会主要矛盾，运用矛盾规律和矛盾法则来解决矛盾，最大限度地把矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态。党的百年历史经验决议提出，要“健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系，推动社会治理重心向基层下移，建设共建共治共享的社会治理制度” 。突出体现和强化了尊重人民的主体性和民主自治能力，让人民群众更充分、更直接地参与基层社会治理，以达到和增强《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条规定的“自我管理、自我教育、自我服务”的法律效果。
（三）“民族团结进步促进法”是用新发展理念推进现代化的支撑
推动经济实现质的有效提升和高质量发展是中国式现代化的目标走向。习近平在党的二十大报告中强调，“贯彻新发展理念是新时代我国发展壮大的必由之路”，高质量发展的过程，本质上是“质”与“量”的辩证统一过程。即是说“量变”是“质变”的前提和基础，“量变”积累到一定程度必然引起“质变”，“质变”又会推动形成新的“量变”，新的“量变”发展到一定阶段和程度，又会催生新的“质变”，这个循环往复的发展过程，完全符合新发展理念的先进生产力质态。从一定意义上说，质的有效提升和量的合理增长，有利于加快推进中国式现代化的发展进程。新质生产力领域的数字法治、涉外法治等，构成了新时代“新质法治”的核心要素。在新质生产力引发的社会关系变化中，新质生产力催生新质生产关系，由新质生产关系组成的新质经济基础，又推动上层建筑发生根本性变革。新质生产力对上层建筑的影响，首先出现在民主与法治领域，形成了新质民主与新质法治，最终形成了独具特色的新质上层建筑。可以说新质民主与新质法治，是新质上层建筑中最活跃的变革因素，新质上层建筑本能地包括了新质民主与新质法治的内容。当然，科学技术只有掌握在好品质且有才能的人手中，才能充分地把它转化为现实生产力，真正能够让科技成为生产力的核心要素，就是人的主观能动性。未来需要用新质法治赋能高质量发展和中国式现代化建设。习近平提出“加快构建中国特色哲学社会科学，归根结底是建构中国自主的知识体系”。要建构中国独立自主知识体系，就必须锚定建构铸牢中华民族共同体意识之自主知识体系的价值目标，确认铸牢中华民族共同体意识是自主知识体系的核心。新时代要坚持全面依法治国、建设法治中国，就必须全面推进“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”的新十六字方针，坚持用高质量立法为中国式现代化全面推进奠立法治基础，引领法治中国建设迈向良法善治的新境界。2010年“中国特色社会主义法律体系”如期形成，奉行30多年以“宜粗不宜细”“宜快不宜慢”为特征的立法阶段宣告结束，立法进入了建立“中国特色社会主义法治体系”的新阶段。未来更要在法律规范实施监督中，通过新质法治促进“全过程人民民主”的实践发展，把坚持“以人民为中心”贯穿到民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督的各方面、各环节，不断强化“全过程人民民主”全链条、全方位、全覆盖的民主属性，民主程度也是衡量中国式现代化建设水平高低的关键性指标。新质生产力代表着新一轮科技革命和产业变革的趋势和方向，能够带来更高的商品生产和流通效率，以高质量产品满足人民群众美好生活的需要。未来要进一步推进高质量发展，就必须贯彻创新发展理念，牢牢抓住科技创新这个关键环节不放，用创新引导和驱动新质生产力发展，用发展新质生产力引领现代化产业体系建设。习近平从战略的高度对新质生产力的基本要义进行了科学概括，认为新质生产力是对马克思主义生产力理论的创新和发展，“新质生产力是创新起主导作用，摆脱传统经济增长方式、生产力发展路径，具有高科技、高效能、高质量特征，符合新发展理念的先进生产力质态”。2024年3月习近平在湖南考察时指出，湖南省乃至全国各地只有扎实有效地整合科技创新资源，以科技创新资源引领发展战略性新兴产业和未来产业，才能加快形成新质生产力，推动经济社会高质量又好又快发展。科技创新是发展新质生产力的核心要素，必须“主动对接国家战略科技力量，积极引进国内外一流研发机构，提高关键领域自主创新能力”。
（四）“民族团结进步促进法”是依法治理民族事务的具体实用法
坚持依法治理民族事务、推进民族事务治理体系和治理能力现代化。在2021年8月召开的中央民族工作会议上，习近平强调指出，“必须坚持依法治理民族事务，推进民族事务治理体系和治理能力现代化”。民族事务涉及各个领域、各个方面，根据属性可以划分为身份事务、权益事务、政策事务、创建事务和关系事务。民族事务体现在各民族在走向现代化的进程中，越来越凸显出公共事务的特点。在信息化时代，社会成员的主体意识与自主性大大提升。譬如，人能够使自己的生命活动本身，变成具有自己意志的和自己意识的对象。信息的生产、获取、传播的途径多元，信息的形式和内容多样，人们通过移动互联网络等技术，能自己更自由地获得信息、更自主地表达信息，信息技术为社会成员的生产与生活不断地赋能，使个体的主体性迅速增强。在这个阶段个体不再主要因外在的身份而团结，而是因内在的认同而团结，这是民族团结构成的新要素。习近平在中央民族工作会议上的重要讲话，指明了民族事务治理法治化、现代化的路径。传统意义上的“民族工作内容”部门化、行政化的色彩渐淡，“民族事务内容”公共性、社会性的色彩渐浓，新时代的民族事务愈发同法律的严肃性、治理的现代性紧密地联结在一起。法治是现代化社会治理的重要特征，民族事务通常又会涉及身份因素、情感因素，因而调处民族事务需要处理好法、理、情的关系。再譬如，西部少数民族地区多处于长江黄河中上游地区，是我国生物资源最富集、生态环境最优美的区域。但由于长期处于相对落后和封闭的自然条件下，人们习惯于以传统陈旧的生产方式谋求生存和发展，掠夺性开发超过了生态系统的承载能力，破坏了生态系统的良性循环，西部少数民族地区是我国保护蓝天白云和优美生态环境任务更加艰巨和繁重的区域。在人与自然和谐共生的中国式现代化进程中，民族地区环境法治体系扮演着重要的角色，它为人与自然和谐共生的现代化供给整体框架和规范依据。习近平强调要“协同推进降碳、减污、扩绿、增长，推进生态优先、节约集约、绿色低碳发展”，以生态环境保护与经济发展双赢促进经济社会发展全面绿色转型。为此，在“十四五规划”实施期间，要通过国家立法确立生态环境健康管理风险防范机制，生态环境损害修复和损害补偿机制，促使人民群众健康保护成为生态环境保护的核心价值目标。2014年修订的《中华人民共和国环境保护法》，将“推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展”纳入立法目的“总则”，成为环境法追求的目标；2018年《宪法》修正案将“生态文明”写入《宪法》，对生态文明建设过程中的理论与实践经验给予《宪法》意义的高度肯定，构成了环境法治体系建设中的标志性事件。环境法律体系化的最高表现形式，当属正在编撰之中的“环境法典”，环境法典编纂必将为环境法治体系的健全与完善提供最佳的路径。
三、制定“民族团结进步促进法”的动力机制
（一）党引领“民族团结进步促进法”立法工作
坚持党中央集中统一领导是推进中国式现代化发展的最高政治原则。习近平指出，“党的领导直接关系中国式现代化的根本方向、前途命运、最终成败”。习近平对推进中国式现代化与党的领导关系的重要论述，对于确保新时代新阶段中国式现代化在正确的道路上行稳致远，具有重要的理论指引和实践遵循的政治保障作用。中国共产党是当代中国政治结构的核心和中轴，党与法的关系“以最完整的光谱把政党和法治关系的丰富内涵和宽广外延展现出来。”《宪法》规定，“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”；《中国共产党党章》规定，中国共产党“是中国特色社会主义事业的领导核心”，是“长期执政”和“唯一执政”的马克思主义政党。在中国特色社会主义制度体系中，中国共产党实质上具有“领导党”和“执政党”的双重身份，拥有《宪法》确认和规定的“领导权”和“执政权”。这也即是说，中国共产党是中国特色社会主义制度的最大优势，坚持和加强党中央集中统一领导，是推进中国式现代化发展的内在要求。党以鲜明的政治品格和强大的政治优势，高质量领导和推进《宪法》规定的“国家建设事业”，高水平融入国家和社会治理现代化,全面推进中国式现代化。以党的建设引领提升社会治理效能,发挥党组织对中国式现代化建设法治保障作用，是理解拥有14亿多人口规模巨大的发展中国家治理现代化,探寻“中国之治”制度密码的关键。党的领导是推进强国建设、民族复兴伟业的根本保证，决不能搞上有政策、下有对策，决不允许有令不行、有禁不止。党的领导是开展一切民族工作的基石, 必须把党的领导贯穿民族工作全过程。法治是新时代民族事务“制度之治”最基本最稳定最可靠的保障，从中央到基层民族工作的各个领域、各个环节、各个方面,都要一以贯之地坚持党的领导,离开党的领导谈民族事务法治化建设,就会失去方向和根基。党的十八大以来，党在组织建设方面突出政治标准，强化党组织领导和把关作用，纠正在选人、用人上的不正之风。为了全面提升纪律建设的政治性、时代性和针对性，党中央制定修订关于新形势下党内政治生活若干准则、党内监督条例等；三次修订纪律处分条例，以“有纪可依、执纪必严、违纪必究”的有力行动，推动全党形成遵纪守法的浓厚氛围。面对中国式现代化建设中社会治理日益复杂的现实状况，党中央致力于建立和完善独立、有效、坚固的组织架构和体系，明确强调把党的领导优势转化为社会治理优势；致力于党对法治中国建设的领导是习近平法治思想的基本要义，明确提出党领导立法是新时代立法工作的基石，要求把党的领导和社会主义司法制度优势，转化为公正高效审判、促进完善国家和社会治理的效能优势。《立法法》明确了“党领导立法”的科学表述和法律规定。如现行《立法法》第三条规定“立法应当坚持中国共产党的领导”，“推进中国特色社会主义法治体系建设，保障在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家”。《立法法》在其他条款具体规定了党领导立法的内涵、原则以及实现方式；增加了党中央以及省、设区的市党委批准立法规划与年度立法计划；党中央以及省、设区的市党委提出重大立法建议；起草政治方面的法律法规草案；立法中涉及重大体制或重大政策调整的必须报请党委讨论决定等内容。
（二）宪法为“民族团结进步促进法”提供立法遵循
坚持依宪立法使法律法规等规范性文件与《宪法》相一致。在全面依法治国的背景下，铸牢中华民族共同体意识、推动民族团结进步工作，最有效的途径和办法就是“用法律保障民族团结”。2018年“宪法修正案”写进“中华民族”，这是一个具有标志性意义的重大突破，是最高立法机构对“铸牢中华民族共同体意识”命题的积极回应。与此相适应“民族团结”被载入《宪法》“序言”及相关法律条款，表明“中华人民共和国是全国各族人民共同缔造的统一的多民族国家”，平等团结互助和谐的社会主义民族关系已经确立，并将继续加强。56个民族空前团结构成了中华民族共同体的重要基石，也是制定《宪法》的前提条件。从新中国成立之初起“临时宪法”作用的《共同纲领》来看，当时所确立的“宪制制度”的基石，在于民族识别、民族干部培育、少数民族地方民主改革等一系列政治实践，而这些“政治实践”都是由社会主义制度的性质决定的。当全国人民代表大会完成《宪法》制定任务后，以国家根本大法方式确立的“民族团结”，就成为任何力量都不可动摇的《宪法》基础，这也正是推进“民族团结进步促进法”立法的重要支撑和根本遵循。对《宪法》中“民族团结”条款的阐释和解读，不能局限于教义学的视角，而应当从整体性视角和体系性解释的角度，去挖掘现行《宪法》所蕴含的丰富法律资源。党的十八届四中全会提出要“使每一项立法都符合宪法精神”；党的十九大报告提出“加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威”的要求。“合宪性审查”就是要确保法律法规和其他规范性文件符合宪法规定、宪法原则和宪法精神，在制度上要确立《宪法》在中国特色社会主义法律体系中的核心地位。“依宪立法”是“民族团结进步促进法”的立法原则，确保立法工作和法律体系建设体现法制统一性、维护宪法作为根本法的最高法律权威。中华民族原本就具有“全民一体”和“多元一体”的双重属性，两者结合有利于各民族群体的团结与统一，尤其是保障中华民族作为一个共同体内部张力与合力之间的统一。如果只谈“多元”，不适当地突出多样性中“差异性”的一面，就会促成差异性和张力的放大化。前些年在错综复杂的国际国内格局中，对少数民族及其少数民族问题在政策、认知和实践的多个层面，被不适当地凸显和人为地放大了。譬如，在民族院校的不同民族学生当中一旦发生肢体纠纷，就会被人为地放大和上纲上线为“民族问题”，要求按照“民族问题”予以处置。同样的问题如果是发生在一般普通院校，则普遍认为这就是习以为常的一般纠纷，根本不值得大惊小怪。中华民族共同体意识是国家统一之基、民族团结之本、精神力量之魂。“一体”必须重于和高于“多元”，这是一个绝对不能动摇的政治原则问题。习近平对“多元”和“一体”专门做过阐释：“我们讲中华民族多元一体格局，一体包含多元，多元组成一体，一体离不开多元，多元也离不开一体，一体是主线和方向，多元是要素和动力，两者辩证统一。” “多元不能固化、强化自己的民族差异，过分张扬民族个性，把本民族的认同置于中华民族的整体利益之上。”在未来相当长的一段时期内，必须通过制度建设和实施正确的民族政策，促使经由中华民族认同进而巩固国家认同，扭转已经出现的某些不适当的局面。
（三）综合执法、公正司法服务民族团结进步事业
基层综合执法改革是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础性工程。新时代新阶段党和国家的民族团结进步事业，是由《宪法》明确规定的，所有现行的法律法规、政府规章以及制度，都必须义无反顾地为民族团结进步事业服务。中国式现代化建设的重点和难点在基层，国家治理体系和治理能力现代化的重点和难点也在基层，不实现基层的现代化就是不完整的现代化。在这里“法治政府建设实施纲要”与“民族团结进步促进法”的功能和目的是一致的，“民族团结进步促进法”的立法需要体现法治政府建设的成果。《法治政府建设实施纲要（2021－2025年）》明确提出，“继续深化综合行政执法体制改革”“稳步将基层管理迫切需要且能有效承接的行政执法事项下放给基层，坚持依法下放、试点先行”。党的二十大报告强调要“完善基层综合执法体制机制”，基层综合执法体制机制改革稳步推进。但是与“全面推进严格规范公正文明执法，加大关系群众切身利益的重点领域执法力度，完善行政执法程序，健全行政裁量基准”的目标和转变政府职能、加快建设法治政府的要求相比较，基层综合执法改革还存在许多不适应、不匹配的现象，未来必须强化行政执法监督机制和能力建设，严格落实行政执法责任制和责任追究制度，进一步完善基层综合执法体制机制。近几年基层综合执法改革不断推进，旨在通过整合已有执法资源、聚合执法力量、多途径化解多头多层重复执法问题、进一步规范执法行为，以提升执法效率。依法赋权乡镇（街道）并明确其执法主体地位、组建乡镇（街道）综合执法机构、实行“一支队伍管执法”等成为推进基层综合执法改革的主要举措。区域协调发展目标与新时代国家发展的总体目标在内在逻辑上具有一致性，在区域协调发展整个战略框架中起核心引领的作用。从空间治理的范围和领域看，空间治理的目标是要缩小区域差距和城乡差距，促进区域协调发展，推动西部大开发、东北振兴、中部崛起；区域重大战略是重构空间格局的核心战略，主体功能区战略则是细化空间治理的主要抓手和形成区域空间新景观的重要途径，关键因素包括增强区域空间结构和空间布局对现代化经济体系的关键支撑。党的二十届三中全会对区域重大战略提出了新的要求，强调长江经济带、黄河流域生态保护和高质量发展机制建设，这与两大经济带面积广大、人口众多，发展水平和自然条件多种多样分不开。未来要按照《决定》的部署和要求，通过发挥“民族团结进步促进法”的功能作用，进一步完善区域一体化发展机制，促进城乡区域间要素自由流动，推动生产要素畅通流动、各类资源高效配置、市场潜力充分释放，在发挥各自优势形成区域性流动态势的前提下，打破地方保护主义限制，通过加强必要的资源支撑来促进国土空间的功能优化。对于像“向海图强”的广西壮族自治区来说，就要持续增强海洋产业综合竞争力，大力发展海洋高端装备制造产业、海洋新能源产业、海洋生物产业、滨海旅游产业等，把海岸带、领海、专属经济区、大陆架纳入统一的蓝色国土空间规划体系，辐射带动海岸城市、港口、海陆综合经济区腾飞，全方位、宽领域、多层次塑造蓝色经济圈。进一步完善促进海洋经济发展的体制机制包括：以坚持独立自主的和平外交政策为前提，参与构建新型国际海洋治理机制，拓宽海洋开发国际合作领域，通过海洋立法维护海洋经济安全。（完）
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