论文：《发展型改革与治理型改革双重突破》

——学习贯彻党的二十届三中全会精神

宋才发

凤凰新闻社讯

党的二十届三中全会审议通过的《决定》，是这次会议取得的最重要的、最丰硕的成果。党的二十届三中全会围绕一个主题、两条主线展开，“发展型改革”重点聚焦于提高全要素生产率，“治理型改革”重点聚焦于解决突出矛盾实现社会和谐，共同目的在于实现中国特色社会主义制度更加成熟更加定型。“发展型改革”与“治理型改革”的基本内涵是：全面深化改革的重点是构建高水平社会主义市场经济体制，全面深化改革的难点是增强现代企业的动力和活力，全面深化改革的关键是发挥经济体制改革的牵引作用，全面深化改革的着力点是完善高水平对外开放体制机制。中国式现代化推动理论与实践创新性发展：中国式现代化创造人类文明新形态，中国式现代化推进中华民族伟大复兴的进程，中国式现代化引领全球治理和经济发展走向，中国式现代化锻造“大国之治”的新型政党。由长沙理工大学主管、主办的全国高校社科优秀期刊、中国人文社会科学期刊AMI核心期刊、RCCSE核心学术期刊（A）、湖南省社会科学基金资助期刊《长沙理工大学学报》（社会科学版），2024年第5期首篇发表宋才发教授《改革主线：发展型改革与治理型改革双重突破——学习贯彻党的二十届三中全会精神》论文。《长沙理工大学学报》（社会科学版）名誉主编项久雨，主编陈浩凯，论文责任编辑黄园。

标准参考文献：宋才发.改革主线：发展型改革与治理型改革双重突破——学习贯彻党的二十届三中全会精神[J].长沙理工大学学报(社会科学版),2024（5）：1-12.

宋才发教授系中央民族大学法学院首任院长、二级教授，湖北省有突出贡献专家、国务院政府特殊津贴专家、国家民委首届有突出贡献专家，广西民族大学特聘“相思湖讲席教授”，博士生导师，内蒙古财经大学特聘教授。

改革主线：发展型改革与治理型改革双重突破

——学习贯彻党的二十届三中全会精神

宋才发

党的二十届三中全会是在新时代新征程上召开的一次十分重要的历史性会议，全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》（以下简称为《决定》），是这次会议取得的最重要的、最丰硕的成果。40多年的改革开放实践，基本上是沿着“发展型改革”与“治理型改革”两条主线向前推进的。我国已进入中国特色现代化建设新阶段，如何正确地处理好发展与治理两者之间的关系，事实上关系到未来发展与稳定两个大局以及中国式现代化目标能否顺利实现的大问题。本文结合深入学习贯彻党的二十届三中全会精神，就“发展型改革”与“治理型改革”双重突破问题略陈管见，以请教于大家。

一、“发展型改革”与“治理型改革”要义诠释

（一）党的二十届三中全会围绕一个主题、两条主线展开

党的二十届三中全会是在我国进入新时代新阶段的历史背景下召开的一次盛会，会议围绕一个主题、两条主线展开。其中，“一个主题”就是进一步全面深化改革、推进中国式现代化。“两条主线”：第一条主线是坚持解放和发展生产力，关键是创新和优化各类资源配置效率，提高全要素生产率；第二条主线是坚持推进国家治理体系和治理能力现代化，关键是进一步处理好各方面权责利关系，总体要求是达到经济高质量发展和社会高水平治理双赢。这是对我国40多年来实行的“发展型改革”与“治理型改革”两条主线的创造性发展和完善。回顾40多年改革开放的历史进程，可以清晰地得出如下认识：1978—2013年是我国实行以“发展型改革”为主的重要时期，尽管侧重点有所不同，但是这个时期的改革任务和发展目标，主要是围绕着社会主义市场经济体制的建立和完善进行的。“发展型改革”的快速推进，迅速地解决了我国发展中积累下来的一些突出问题，基本上满足了人民群众在生产生活中“有没有”的问题。从2013年开始到现在，是我国“发展型改革”与“治理型改革”双重并重、双重推进的关键时期。党的十八届三中全会出台了全面深化改革若干重大问题的决定，确定全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。这个阶段把“治理型改革”提上了全面深化改革的议事日程，改革呈现出“发展型改革”和“治理型改革”两条主线并列，高质量发展客观上要求“发展型改革”与“治理型改革”相结合。我国现代化战略目标是分阶段实施的，习近平在党的十九大报告中指出，第一阶段是从2020年到2035年，“人民生活更为宽裕，中等收入群体比例明显提高”,即我们通常所说的人均收入达到中等发达国家水平。为什么我国把现代化第一阶段的起点定在2020年呢？因为我国绝对贫困地区和绝对贫困人口是在2020年底彻底摘帽的，2021年中央政府宣布全面建成小康社会，实现了中国共产党规划的第一个百年奋斗目标。从2035年到本世纪中叶为第二个阶段，主要目标是“在基本实现现代化的基础上，再奋斗十五年，把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国”。因而党的二十届三中全会《决定》第3条，在“进一步全面深化改革的总目标”中，明确规定“到二〇三五年，全面建成高水平社会主义市场经济体制，中国特色社会主义制度更加完善，基本实现国家治理体系和治理能力现代化，基本实现社会主义现代化”。为此，《决定》提出了把改革继续推向前进的“七个聚焦”，这“七个聚焦”实质上就是进一步全面深化改革的重点，也是我国未来制度建设和实现现代化战略目标的重点。我们必须充分认识到完善和发展中国特色社会主义制度，是一个随着实践发展而不断发展的动态过程，需要全党和全国人民进一步全面深化改革，用完善的制度防范化解风险、有效应对挑战，做到在危机中育新机、于变局中开新局。自习近平在党的十八届三中全会上提出国家治理现代化目标肇始，我国经济改革进入了“发展型改革”与“治理型改革”并重的关键时期。“畅通国内大循环”既是“发展型改革”与“治理型改革”的重要结合点，迫切需要通过制度的纽带效应实施对外开放、对内开放和自我构建，彻底打破构建双循环新发展格局的制度壁垒，这是新一轮经济改革一个重要的突破点。如果不能实现“畅通国内大循环”的目标要求，国家治理现代化与治理能力现代化的目标，就会出现与改革相分离的状况和局面，就会造成“两张皮”现象。在中国式现代化未来的发展进程中，改革始终是手段，中国式现代化是目标，手段是为目标服务的。

（二）“发展型改革”重点聚焦于提高全要素生产率

“发展型改革”的重点是继续推进要素市场化配置改革。要想提高全要素生产率配置效率和效益，就需要通过制度建设对各类市场主体平等对待、一视同仁，促使各类市场主体对生产要素的配置和使用，做出科学而合理的决断决策。党的十九大报告把土地、劳动力、资本、技术等数据统统纳入生产要素，着力推进破除阻碍生产要素自由流动的体制机制障碍，强调“入场”环节和“在场”环节统筹，致力于推动提高全要素生产率。“发展型改革”的重点措施，包括继续推进要素市场化配置改革，就是要打破行政壁垒，真正让土地、人口、原材料、资金、技术等各种生产要素，在地区间充分流通、合理流动。归纳起来说提高全要素生产率，需要从如下五个方面狠下功夫：（1）确立竞争政策的基础性地位，国家对不同所有制性质的企业一律平等对待，任何企业都不能从免于竞争的保护中获取特殊利益，促使各类要素向优势企业聚集。（2）推进国有企业深化改革，大力发展“混合所有制经济”，形成以管资本为主的国有资产监管体制，发挥国有经济支撑国家重大发展任务和民营经济体制机制灵活的双重优势，提升生产要素配置效率。（3）切实保护民营经济权益，各类项目招标特别是有产业政策支持的基础设施和公共项目，要对各类企业平等开放、公平竞争，不能对不同所有制企业采用不同标准。（4）加快城市农村之间人口和相关资源的双向流动，尤其要取消对农村人口进城落户的限制，加快建设主要面向外来人口特别是农村进城人口的安居房工程。（5）推进市场在配置跨境资源中发挥更大作用，我国现有大量的资源、产品、资金、技术和劳务等生产要素，需要通过跨境流动和全球配置发挥作用，要让市场在跨境资源配置中发挥更重要的作用。重大社会变革需要有重要的制度作保障，公平竞争审查制度就是一项重要的变革制度。2024年8月1日起施行的《公平竞争审查条例》，将成为斩断“比拼土地优惠”、“税收减免”等提供优惠条件招商引资的利剑，预示着未来招商引资的竞争格局将发生深刻变化，过去那种单纯靠税收优惠式招商引资将不复存在。公平竞争是市场经济生存发展的核心和灵魂，坚持公平竞争和实现竞争制度化、法治化，始终是“发展型改革”最基本的特征和要求。从2022年《中华人民共和国反垄断法》修改到2024年《公平竞争审查条例》发布，标志着我国公平竞争审查制度法治化和体系化向前迈出了坚实的一步。级领导要“树立和践行正确政绩观，察实情、出实招、求实效，坚决防止和克服形式主义，切忌搞徒有其表的形象工程、劳民伤财的政绩工程”，这是检验和衡量领导干部党性和政绩观的重要标志。

（三）“治理型改革”重点聚焦于解决突出矛盾实现社会和谐

政府治理模式创新是全面深化改革和政府自身改革的重要抓手。当下政府治理模式存在的主要弊端，概括地说就是政府和市场关系尚未完全理顺，部分法律法规与国际通行规则对接不畅，部分领域行业市场准入门槛偏高等问题。譬如，有的地方隐形壁垒多、地方保护主义仍然存在，行政执法“一刀切”、办事成本高等问题仍然突出，与政府改革目标、企业期待和构建新发展格局有不小的差距。正确处理好政府和市场的关系，是全面深化经济体制改革的核心问题之一。习近平在十八届中央政治局第二十八次集体学习时强调，“继续在社会主义基本制度与市场经济的结合上下功夫，把两方面优势都发挥好，既要‘有效的市场’，也要‘有为的政府’”。党中央牢牢抓住处理好政府和市场关系这个核心问题，不断完善社会主义基本经济制度和市场经济体制，使得资源配置中市场的决定性作用更为显著，政府的作用也更为有效。发展方式是根本性和全局性的问题，发展方式变革是发展动力、发展领域、发展质量变革的先导，因而政府体制机制改革的重点是优化营商环境、降低制度性交易成本，减轻经营主体负担、激发市场活力。发展方式变革是中国式现代化的内在要求，关系到能否拥有新的引擎、获得新的优势、取得新的成就的大问题，必须坚定不移地把发展作为第一要务。基层在我国是一个重要的政治单位，基层治理是国家总体治理的基础和基石。基层直接民主制度体系，既是社会主义民主制度体系的结构性要素，也是国家治理体系的重要组成部分，具有导向性、保障性、激励性的显著特征。通常所说的基层治理，就是指基层政府和社会成员共同参与的治理，基层治理的双重内涵及其体系特征，决定了基层治理的多重属性，如国家的公共政策就是通过基层治理体系，进行传递并通过基层治理得到执行的。依据《村民委员会组织法》规定，广大农村基层治理实行“乡政村治”模式，基层政府不得干预依法属于村民自治范围内的事项。实事求是地说，我国“治理型改革”的重点和主要任务在基层，未来需要进一步厘清基层治理的内涵以及由其内涵所决定的治理属性，包括从法律、财税、政策、信息披露、市场交易等手段多方面形成的发展方式，而非单一依靠行政指令，以利于解决基层突出的矛盾、实现乡村社会和谐。

（四）实现中国特色社会主义制度更加成熟更加定型

全面深化改革为新时代持续推进政府治理明确了方向和任务。党的十九届四中全会决定指出，“公有制为主体、多种所有制经济共同发展，按劳分配为主体、多种分配方式并存，社会主义市场经济体制等社会主义基本经济制度，既体现了社会主义制度优越性，又同我国社会主义初级阶段社会生产力发展水平相适应，是党和人民的伟大创造。”这段重要而简明的理论概括，标志着社会主义基本经济制度在新时代更加成熟、更加定型。在构建和完善社会主义市场经济体制方面，二十届三中全会《决定》强调要“坚持和完善社会主义基本经济制度”，这个表述与党的十九届四中全会决定的表述是完全一致的，表明社会主义基本经济制度已经成熟和定型。然而有人抓住《决定》没有直接明示“公有制为主体、多种所有制经济共同发展”这句话大做文章，说这是一种“历史性”的变化，意味着“中国接下来要放弃公有制经济的主体地位”，这是对二十届三中全会《决定》的严重“误读”和“歪曲”。习近平在《求是》2024年第10期撰文指出，“有的人把改革开放定义为往西方‘普世价值’、西方政治制度的方向改，否则就是不改革开放。这是曲解我们的改革开放。”二十届三中全会的精髓，说到底就是要坚持全面深化改革的社会主义大方向不动摇，就是要坚持社会主义的根本制度、基本制度、重要制度始终“不变质、不变色、不变味”。这是以习近平为代表的中国共产党人最根本的价值取向，也是二十届三中全会《决定》最重要的底色。高质量发展在不同领域被赋予不同的内涵特征，已经成为社会主义现代化建设的重要“风向标”。我国经济体制改革在加快形成产权保护、市场准入、公平竞争和社会信用基础上，形成了高质量市场主体、高标准市场体系、高效能宏观经济治理的体系。政府治理是国家治理体系和治理能力的重要组织部分，政府领导体制机制改革的方向和任务，主要是弄清楚政府与市场、社会的关系，推动有效市场和有为政府更好结合。关键是要厘清政府与市场边界，推动政府依法行政，这既是建设法治政府的重点，也是推进政府治理模式创新的核心。

二、“发展型改革”与“治理型改革”基本内涵

（一）全面深化改革的重点是构建高水平社会主义市场经济体制

构建高水平社会主义市场经济体制是全面深化改革的重点。党的十八届三中全会提出“紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革，坚持和完善基本经济制度，加快完善现代市场体系、宏观调控体系、开放型经济体系”等多项改革，勾画出深化市场经济体制改革的基本框架，为推动经济高质量发展注入强劲动力。把市场在经济社会发展中所发挥的重要作用，从过去的“基础性”地位，一跃而上升到现在的“决定性”地位，标志着社会主义市场经济发展进入了一个新阶段。党的二十大报告提出要“构建高水平社会主义市场经济体制”，“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用”。习近平在党的二十大报告中讲的这两句话，不仅把住了发展社会主义市场经济的命脉，而且抓住了现阶段经济社会现代化的根本。要进一步通过体制机制创新培育开放型经济的新动能，构建新开放格局和国际合作新优势；立足我国超大规模市场优势的特点，打造新兴产业链，提高产业链现代化水平，推动传统产业高端化、智能化。建设“高水平社会主义市场经济体制”，是中国式现代化未来的方向和路径。党的二十届三中全会提出到2035年，要“全面建成高水平社会主义市场经济体制”，继续完善现代市场体系、推进要素市场化改革，深化国资国企改革、鼓励发展壮大民营经济，这是进一步全面深化经济体制改革的总目标和总任务。全面深化改革必须在关键性、基础性重大改革上实现突破创新，以此推动社会主义市场经济体制更加成熟定型。深刻理解和把握全面建成高水平社会主义市场经济体制的战略定位，对于推动社会主义市场经济体制更加成熟定型、推进中国式现代化，具有十分重要的理论意义和现实意义。

（二）全面深化改革的难点是增强现代企业的动力和活力

由行政型治理向经济型治理转型是优化国有经济布局和结构调整的必然趋势。运用全面深化改革的方式不断革除体制机制弊端，是我国改革顺利推进、改革成果及时巩固的有效路径。自1978年底实行改革开放以来，我国从“以阶级斗争为纲”的意识形态导向，转向“以经济建设为中心”的经济社会发展导向，再逐渐转向“国家治理体系和治理能力现代化”导向，严格地说这是一个顺应我国现代化阶段的演进升级，不断实现从“发展型改革”向“治理型改革”的转型升级过程。党的二十大报告强调要“不断增强社会主义现代化建设的动力和活力，把我国制度优势更好转化为国家治理效能”。二十届三中全会《决定》提出，要“深化国资国企改革，完善管理监督体制机制”“推动国有资本和国有企业做强做优做大，增强核心功能，提升核心竞争力。”为此就要进一步“深化国有资本投资、运营公司改革” ，“建立国有企业履行战略使命评价制度，完善国有企业分类考核评价体系”。高质量推进国有经济布局优化和结构调整，是对企业内部管理和运营的深刻变革，更是对国有企业在国家经济发展大局中角色的重新定位。优化国有经济布局，能够确保国有资本在关键领域和薄弱环节发挥战略支撑作用；推进结构调整，可以引导国有企业聚焦主业、做强实业，能够促使国有企业为现代化经济体系建设发挥引领者的作用。以高质量发展推进中国式现代化，国有企业承载着特殊使命和责任担当，也体现了广大人民对国有企业寄予的深切期望。当下国有企业改革的一项重要任务就是转变治理模式，即从过去行政型治理转向经济型治理，实现国有企业的市场化、法治化和现代化。国有企业全面深化改革面临的难点，是如何进一步增强现代企业的动力和活力。与此相适应，《决定》也提出要进一步“深化土地制度改革”，进一步改革完善农村耕地占补平衡制度，“各类耕地占用纳入统一管理，完善补充耕地质量验收机制，确保达到平衡标准”“有序推进农村集体经营性建设用地入市改革，健全土地增值收益分配机制”。党的二十届三中全会后，国有企业的发展必将是一个谋求高质量发展、实现可治理发展。经济型治理的突出特点是通过自主决策和市场竞争来推动企业的经营活动，实现企业的自我增长和创新，有利于提高资源利用效率，推动企业的创新和发展。与此密切相关的人力资源管理模式创新，就是要从过去单纯的行政管理转向市场化治理，从传统的“行政管控”模式，转向市场竞争和效率导向的治理模式。国有企业改革是推进经济转型升级的杠杆和重要手段，也是中国经济转型升级必须具备的条件。高水平对外开放不仅可以促进企业科技创新、助力高质量发展，而且能够给中国所有企业未来发展带来新机遇，开辟中国式现代化合作共赢的新境界，筑牢中国式现代化发展的物质基础。中国式现代化既是包括企业改革开放在内的产物，又为进一步推进企业改革开放确立了新的目标指向，全面改革开放不断丰富着中国式现代化的科学内涵。

（三）全面深化改革的关键是发挥经济体制改革的牵引作用

全体人民共同富裕是解决发展不平衡不充分问题的创造性方案。党的十八大以来，党中央带领全国56个民族14亿多人口，朝着全体人民共同富裕的目标不懈努力，用10余年时间走过了从全体人民共同富裕目标提出到实践创新的艰辛历程。随着中国式现代化建设步伐的不断加快，人民群众不仅对社会主义民主的意识不断提高，而且对社会主义民主的诉求也更加多元，这是对基层民主政治建设和发展提出更新更高的要求。从这个意义上说，把高质量发展理念与基层民主相结合，既是社会主义基层民主政治发展的必然趋势，也是全面建设社会主义现代化国家的必然要求。社会主义基本经济制度提供了全体人民共同富裕的前提和基础，全体人民通过高质量发展和社会财富的合理分配，力求大多数人达到中等富裕水平，跳出了西方社会的低效率均衡，使经济运行更健康、更有效率、更有活力，彰显了坚持改革开放和充满活力的社会主义大国形象。全体人民共同富裕是一个解决发展不平衡不充分问题的创造性方案，体现了社会主义制度的优越性和中国共产党的人类情怀与高度智慧，为发展中国家实现共同富裕提供了新的路径选择。党的二十届三中全会提出聚焦提高人民生活品质、推动人的全面发展、使全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展。习近平在党的二十届三中全会上强调要“注重发挥经济体制改革牵引作用”“构建全国统一大市场，完善市场经济基础制度”。《决定》强调要“制定民营经济促进法”“坚持致力于为非公有制经济发展营造良好环境和提供更多机会的方针政策”，“深入破除市场准入壁垒，推进基础设施竞争性领域向经营主体公平开放，完善民营企业参与国家重大项目建设长效机制”。民营经济已成为推动我国经济社会发展不可或缺的重要力量，应当支持有能力的民营企业牵头承担国家重大技术攻关任务，向有条件的民营企业开放国家重大科研基础设施，让民营企业在科技创新中释放更多活力。依据《决定》精神抓住完善民营企业融资支持政策制度，就是发挥经济体制改革的牵引作用，“支持引导民营企业完善治理结构和管理制度”，完善民营企业参与国家重大项目建设的长效机制。与此同时，要支持和鼓励不同性质、不同类型的企业，“推动技术革命性突破、生产要素创新性配置、产业深度转型升级，推动劳动者、劳动资料、劳动对象优化组合和更新跃升，催生新产业、新模式、新动能，发展以高技术、高效能、高质量为特征的生产力”。当下尤其要“以国家标准提升引领传统产业优化升级，支持企业用数智技术、绿色技术改造提升传统产业”。抓住了高水平社会主义市场经济体制这个“牛鼻子”，就能够为党的二十届三中全会提出的2035年总目标的实现，提供经济制度和经济实力保障。

（四）全面深化改革的着力点是完善高水平对外开放体制机制

中国式现代化必将通过全面深化改革展现出更新更美画卷。40多年坚定不移地推进对外开放，创造了经济规模稳居世界第二的发展奇迹，利用外资和对外投资均居世界前列，使中国成为全球双向投资大国。面临世界百年未有之大变局加速演进，需要我国更加充分利用全球优质资源，塑造我国参与国际合作和竞争的新优势。我国经济已深度融入世界经济，有条件为外资企业在中国合法投资经营做好服务保障，有能力为各国对华经济合作提供更加广阔的空间，高水平对外开放已成为中国与世界的“双向奔赴”。这种发展格局既有利于让中国市场成为世界共享的大市场，也有利于构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。尤其是通过进一步推进高水平对外开放，以国内大循环吸引全球资源要素，增强国内国际两个市场、两种资源联动效应，推动经济全球化朝着更加开放、包容、普惠、平衡、共赢的方向发展。对外开放是我国的基本国策，二十届三中全会《决定》明确指出，“开放是中国式现代化的鲜明标识。必须坚持对外开放基本国策，坚持以开放促改革”“完善高水平对外开放体制机制”。我国全面深化改革的着力点，是促进对外投资体制机制，健全对外投资管理服务体系，进一步推动产业链、供应链的国际合作。在中央经济工作会议部署的2024年经济工作的重点任务中，其中一项就是扩大高水平对外开放，加快培育外贸新动能，对标国际高标准经贸规则，持续建设市场化、法治化、国际化一流营商环境，拓展中间品贸易、服务贸易、数字贸易、跨境电商出口。我国未来需要着力打造透明稳定可预期的制度环境，有序扩大我国商品市场、服务市场、资本市场、劳务市场等对外开放，尤其要扩大对最不发达国家的单边开放，“维护以世界贸易组织为核心的多边贸易体制”。要建立同国际通行规则衔接的合规机制，积极参与全球经济治理体系改革，“打造贸易强国制度支撑和政策支持体系”。习近平指出，“科学立法是处理改革和法治关系的重要环节。习近平在集体学习时强调要加强涉外法制建设，营造有利法治条件和外部环境，以对外开放的主动赢得经济发展的主动。

三、中国式现代化推动理论与实践创新性发展

（一）中国式现代化创造人类文明新形态

创造人类文明的新形态是一个