论文：《党内法规备案审查的宪法价值研究》（二）

宋才发教授

凤凰新闻社讯

【续前文】

（四）全面从严治党要靠完善的党内法规制度体系作支撑

不断完善党的自我革命的制度规范体系。党内政治生态状况的好坏，直接影响到所有的党员干部、其他社会组织乃至整个国家政治系统。所以，习近平在党的十八届中纪委第五次全会上，提出要“重构政治生态”的任务。在党的十八届中纪委第六次全会上，他又提出要“净化政治生态”。习近平在这两次会议上强调的“政治生态”，既是从执政党的政治面貌全局上讲的，也是从执政党党风、政风和社会风气总体上讲的，他认为这“三风”恰恰是党的综合素质的体现。重构党内良好的“政治生态”任务艰巨，必须解决的最突出、最核心的问题，就是党员领导干部的党性、觉悟和作风问题。只有以壮士断腕的决心“动真格”“下猛药”，才能从根本上提升党员领导干部的党性、觉悟和作风，促使并推进政风和社会风气好转。原中纪委王岐山曾经深有感慨地说，“党要管党、从严治党, 要靠党章党规党纪。‘党纪’与‘国法’不是一个概念, 不能混同。党纪严于国法。”这即是说，千万不能小瞧党内法规对于“扭转党风、政风和社会风气”的作用。其实党内法规与国家法律之间有两层最基本的关系：第一层基本关系是表明执政党的两个“先锋队性质”，决定了党内法规确实严于国家法律；第二层基本关系是证明执政党领导立法、执法和司法，所以党内法规不仅严于国家法律，而且是国家法律的根本保障。党内法规制度体系是党开展一切活动的行为准则，完善党内法规制度体系，是完善党的自我革命制度规范体系的首要任务。习近平在党的二十大报告中强调，要“健全全面从严治党体系”“坚持制度治党、依规治党”。勇于自我革命是中国共产党最鲜明的品格和最大优势，党内法规体系是执政党自我革命制度规范体系的重要组成部分，它不仅是严格依规治党的主要依据，而且是全面从严治党体系的基础工程。进一步推进全面从严治党、依规治党，须臾离不开以习近平党内法规思想为依据，离不开完善党的自我革命的党内法规体系。

党内法规体系的重要性源自于党内法规体系在法治体系中的特殊地位。尽管党内法规还没有形成和谐统一完备的规范体系，还不能充分满足法治建设对于党内法规的迫切要求。然而进入新时代以来，我国“法治国家”“法治社会”建设，已不再局限于“依法而治”的法律领域。新时代的“法治”是一个大概念，几乎涵盖“制度之治”“规则之治”“规范之治”和“程序之治”的全部内容，一个全方位的“大法治”格局初步形成。习近平提出把“党内法规体系”纳入“中国特色社会主义法治体系”一体建设，这是加快完善党的自我革命的党内法规体系的需要；也是在“大法治”的格局下，党内法规体系在实践中发展的必然产物。它标志着执政党对法治建设规律的认识进一步深化，党内法规体系在建设水平上达到了一个新高度，在治国理政的治理模式上实现了新飞跃。2020年召开的中央全面依法治国工作会议，把“形成完善的党内法规体系”，作为建设中国特色社会主义法治体系的重要内容予以战略部署。要实现党内法规内容科学、程序严密、配套完备的体系化形态，就需要从政治权威、价值体系、逻辑关系、耦合融贯结构和外部体系等方面入手，把党内法规打造成价值统一、结构健全、逻辑周延、形态稳定的规范体系，从而为中国特色社会主义法治体系奠定高素质的规范要素基础。始终保持风清气正的政治生态是党面临的亟待解决的大党独有难题。习近平在党的二十大报告中指出，“我们党作为世界上最大的马克思主义执政党，要始终赢得人民拥护、巩固长期执政地位，必须时刻保持解决大党独有难题的清醒和坚定。”这个重要论断体现了党对管党治党规律的深刻把握，彰显了从严管党治党、勇于自我革命的坚定信心和决心。进入新时代以来，党坚持把反腐败作为加强作风建设、营造风清气正的政治生态的重要抓手，秉持零容忍态度，多维发力、综合施策，迫使腐败分子无处藏身、让腐败行为无处遁形。严惩腐败行为不仅是对腐败分子的惩罚，更是对其他党员干部的警示，强大的震慑力可以促使党员干部时刻保持警醒。

三、完善党内法规备案审查体制机制的举措

（一）加强对党内法规规范性文件《宪法》实施情况的合宪性审查

党内法规以其具体的规则来满足和实现政党内部规制。党内法规素有自己的“内变量”，要科学理解和把握党内法规本质，就必须着眼于党内法规整体即党内法规体系，无论是制定党内法规还是实施党内法规，都必须充分考虑这种“内变量”的价值和作用。作为规范并非由于有实效才是有效力的，任何一个规范的效力无不来自于另一个规范，最终归属和来自于基础规范。《宪法》就是这样的基础规范。《宪法》第三条规定，“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”作为高度集中、统一人民意志的执政党，在充分发挥《宪法》赋予地方“主动性、积极性”的同时，在制定党内法规时更加注重同党中央保持一致，以凸显党中央的集中意志和统一领导。中纪委、中央工作机关和省级党委制定部门党内法规或地方党内法规，主要目标和任务是实施《宪法》赋予地方的“建设任务”，即《宪法》在“序言”中规定的“集中力量进行社会主义现代化建设”，“把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国”的“根本任务”。党的十八届四中全会决议指出：“党内法规既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障”。为了充分发挥党内法规在《宪法》实施中的重要作用，未来应当明确规范党内法规实施《宪法》的边界、范围与限度，首先是要提升各级党内法规的立规质量，注重党内法规和国家法律的衔接与协调，重点是要加强对党内法规的备案审查和合宪性审查，使党中央立规机构、中央机关党组和省级地方党委立规机构，始终依据《宪法》和《党章》的授权与规制制定党内法规，确保各级党内法规始终与《宪法》法律保持一致。《宪法》之所以规定国家权力机关、政党机关等实施主体的责任和义务，是因为《宪法》实施的主要目的和任务，是为了规范国家公权力的运行，依法保障公民基本权利的实现。执政党对整个国家的领导地位和执政方式，从根本上决定了党内法规在国家、政府等关系中始终处于主导地位，也决定了党内法规在治国理政中具有极为重要的作用。

合宪性审查是维护《宪法》秩序、加强《宪法》实施和监督的一项重要制度。自从在国家治理领域引入“合宪性审查”制度之后，一方面引起了党内外对执政党在治国理政中作用的高度关注，另一方面也一度引发了有关“违宪审查”“合宪性审查”“宪法监督”“宪法司法化”等术语在使用上的混乱。2018年全国人民代表大会通过“宪法修正案”，在现行《宪法》第七十条，把原来的“法律委员会”修改为“宪法和法律委员会”。机构设置和机构功能的转换，使得备案审查模式上的“沙盘推演”以及相关争议宣告结束。实践证明，合宪性审查制度有利于监督《宪法》实施、维护《宪法》权威，是实现良法善治、推进国家治理现代化的必然要求。未来如果不进一步健全备案审查制度和合宪性审查制度，不仅国家法律体系和党内法规体系的统一性很难得到保障，而且《宪法》规定的“社会主义现代化强国”建设这个“根本任务”的完成也无法得到保障。因此，当下和未来需要建立起党内法规体系与国家法律体系的备案审查衔接联动机制，在《宪法》这个最基础规范的支撑下，确保国家法律体系和党内法规体系在社会主义法治体系中达致“内在统一”。

（二）凸显《立法法》对党内法规实施合宪性审查的《宪法》价值

合宪性审查是根据《宪法》对公权力是否符合《宪法》规定进行的审查。备案审查不包含对国家基本法律的审查，因为基本法律是比较全面地规定和调整国家及社会生活某一方面的基本社会关系的法律，与人民群众生活密切相关的基本法律，主要包括刑事、民事和国家机构等方面的基本法律。我国对于基本法律的制定、修改和解释，都是由国家最高立法机关全国人民代表大会进行的。在功能定位上，尽管有些法律的具体内容可能涉及合宪性审查的某个方面，但是无论如何不能把两者等量齐观。对法规和党内规范性文件进行合宪性审查的基本目标，是在坚决纠正或废止违宪性立法的基础上，致力于达到立法立规的“合宪”状态，保持一种积极的立场；对法规和党内规范性文件进行“违宪审查”的基本目的，是避免出现“违宪”状态，保持一种消极立场；解释《宪法》的含义是合宪性审查的基本前提。依法推进合宪性审查工作，是在党的十九大报告中提出来的。合宪性审查是备案审查的核心内容，合宪性审查实质上包含着对基本法在内所有法律规范的审查。因而合宪性审查与《宪法》规定的人民的幸福生活息息相关，它使得规定人们享有“和谐美丽”幸福生活的《宪法》成为“活法”。由于我国国家大治理的难度也大，包括党内法规、地方立法在内的诸多规范性文件，也就难免会有“忙中出错”。尤其是有些地方党委机关和政府机关，习惯于联合发布带有“司法解释”性质的文件，无异于党内规范性文件不适当地行使了只有“两高”才有的职权，这就严重违背了《立法法》的基本精神。《立法法》属于重要的宪法性法律，地方党政机关联合发文违背了《立法法》第一百一十九条第三款关于“两高”以外的任何权力机关，“不得作出具体应用法律的解释”的规定，是需要通过合宪性审查予以纠正和禁止的行为，否则就会侵害人民群众的切身利益。

对法律法规和党内法规实施合宪性审查的依据源自于《宪法》。《宪法》第六十二条第三款，规定全国人民代表大会行使“监督宪法的实施”的职权；《宪法》第六十七条第二款，规定全国人大常委会行使“解释宪法、监督宪法的实施”的职权。这两条《宪法》规定，可视为全国人大及其常委会合宪性审查权的规范基础，其中就包括对“法律”实施合宪性审查的功能。其实“备案”本身并不是决定规范性文件是否生效的必然要件，在《宪法》《立法法》的规定中，与“备案”这个概念相对应的是“批准”。所以，规定了“批准后生效”“批准后施行”的情形。既然“备案”并非决定规范性文件生效的必备要件，那么，为什么还要进行备案时的“审查”和备案后的“审查”？这是因为备案审查作为立法立规监督制度，已经嵌入国家权力配置结构之中，其作用发挥和功能展开都需要置于国家权力配置的结构中才能被正确理解。区分“备案时的审查”与“备案后的审查”这两种类型也是很有必要的。从立法功能上看，“备案时审查”侧重于“备案”，“备案后审查”则是一个独立的审查阶段，与备案本身的关系并不是那么紧密。备案审查通常是先进行“形式审查”，然后才进入“实质性审查”阶段。“形式审查”是审查规范性文件的制定是否符合政治方针、是否在制定权限的范围之内。有些规范性文件尽管其内容符合《宪法》和法律规定，但是与政治方针可能并不相符，这就需要通过备案审查对其加以纠正。依据《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》，当下可以建立规范性文件系统内备案审查制度的党组织，包括中央纪律检查委员会、党中央工作机关以及有关中央国家机关部门党组（党委）。党的规范性文件是党组接受领导并实施领导的重要载体，党的规范性文件在加强党的领导和建设中的作用越来越凸显，贯穿于党组重要会议和重要决策的全过程。建立党的规范性文件系统内备案机制，既符合“有件必备”“有备必审”的基本原则，也是对现有规范性文件备案审查制度的必要补充。

（三）完善《宪法》监督制度把所有规范性文件纳入备案审查范围

备案审查是符合中国国情的《宪法》监督制度。“五四宪法”第二十七条明确规定，全国人民代表大会“监督宪法的实施”，确立了最高国家权力机关进行《宪法》监督的体制。“八二宪法”深刻总结我国法治建设的历史经验教训，赋予全国人大及其常委会监督《宪法》实施的职权，规定行政法规、地方性法规以及相关决议、决定制定后应当及时报送备案，赋予全国人大及其常委会撤销与《宪法》法律相抵触的法规及有关决议、决定的职权，为备案审查制度的确立奠定了坚实的《宪法》基础。随后出台的《立法法》和《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》都从完善立法和监督制度范畴，对全国人大常委会及地方各级人大常委会的备案审查工作作出规定，备案审查制度在我国正式建立。党中央高度重视备案审查工作，党的十八届四中全会提出要“加强备案审查制度和能力建设” ，要求“把所有规范性文件纳入备案审查范围”“禁止地方制发带有立法性质的文件”。这就从党的正式文件上，明确把“党内法规”之类的规范性文件，统统纳入备案审查和合法性审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件。习近平强调要“要完善宪法监督制度”“推进宪法监督的规范化、程序化建设，提高合宪性审查、备案审查能力和质量，推进合宪性审查工作” 。经过新时代以来全党10多年坚持不懈的努力，反腐败斗争已取得了压倒性胜利，但形势依然严峻复杂。自我完善是执政党固本培元的强身之举，是执政党增强本领、提升能力的有效途径。为此，中共中央出台了一系列基础性、支架性、骨干性党内法规，形成了比较完善的党内法规体系。党内法规执行责任制明确了“党内法规执行”和“责任制”两个基本元素，从制度层面解决了“有规不依、执规不严、违规不究”的问题，打通了党内法规制度建设从“制度制定”到“制度执行”的“中阻梗”。党内法规执行责任制的目标是提高党内法规执行力，推动党内法规全面深入实施，进而推进全面从严治党向纵深发展，实现政党治理法治化与现代化。未来要持续深化政治监督、实施全周期监督，压紧压实管党治党政治责任，保持依法依规从严治党、惩治腐败高压态势，在铲除腐败问题产生的土壤和条件上持续发力。（完）

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