论文：《把党的重大民族理论和实践成果转化为国家意志》（一）

宋才发教授

凤凰新闻社讯

  制定“民族团结进步促进法”的目的是要通过立法方式，把党在民族工作中取得的重大理论和实践成果转化为国家意志。“民族团结进步促进法”的法源是《中华人民共和国宪法》，推进中国式现代化离不开《宪法》的保障作用，“民族团结进步促进法”是增强中华民族凝聚力的内生动力，要通过立法把促进少数民族发展的重大举措上升为法律规范。建设好中华民族共有精神家园彰显了《宪法》的立场和国家意志，要用社会主义核心价值观引领民族地区人民精神生活共同富裕，把民族地区人民生命财产安全纳入国家治理体系现代化建设。铸牢中华民族共同体意识是党的民族理论与实践获得的丰硕成果，要构建完善的铸牢中华民族共同体意识的法律体系，增强中华民族共同体的凝聚力和向心力。要进一步提高依法治理各民族事务的能力和水平，推动民族地区市场经济高质量协调发展，以良法善治深化民族地区爱国主义教育和促进人的自由全面发展，依法依规对民族地区所有的规范性文件实施备案审查。由贵州民族大学主管主办的“中国人文社会科学综合评价AMI”扩展期刊、全国高校优秀社科期刊、中国人文社会科学核心期刊、中国民族类核心期刊《贵州民族大学学报》（哲学社会科学版），2026年第1期首篇发表宋才发教授《把党的重大民族理论和实践成果转化为国家意志》论文（全文2.7万字）。《贵州民族大学学报》主编王林、执行主编刘洋，本文责任编辑张莹。

标准参考文献：宋才发.把党的重大民族理论和实践成果转化为国家意志[J].贵州民族大学学报(哲学社会科学版),2026（1）：1-29.

宋才发系中央民族大学法学院首任院长、二级教授，湖北省有突出贡献专家、国务院政府特殊津贴专家、国家民委首届有突出贡献专家。广西民族大学特聘“相思湖讲席教授”、博士生导师；内蒙古财经大学特聘教授。

把党的重大民族理论和实践成果转化为国家意志

宋才发

党的二十届三中全会以党中央重要文件的形式，在决定中提出制定“民族团结进步促进法”的重大任务，强调要“制定民族团结进步促进法，健全铸牢中华民族共同体意识制度机制，增强中华民族凝聚力”。2025年8月29日，在习近平主持召开的中央政治局会议上，党中央集中研究了《中华人民共和国民族团结进步促进法（草案）》，指出制定《中华人民共和国民族团结进步促进法》（以下简称为“民族团结进步促进法”），“目的是通过国家立法的方式把党在民族工作中取得的重大理论和实践成果转化为国家意志”。本文拟就如何把党在民族工作中取得的重大理论和实践成果，适时转化为“民族团结进步促进法”的立法内容，并构建科学、合理、完善的法治体系问题展开探讨。

一、《宪法》是“民族团结进步促进法”的立法依据

（一）“民族团结进步促进法”的法源是《中华人民共和国宪法》

“民族团结”是指各民族人民在社会生活和交往中平等相待、友好相处、互相尊重、互相帮助。我国社会主义民族关系最基本的特征，是各民族之间和睦相处、和衷共济、和谐发展。新时期民族工作的主题，是各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展。1949年9月29日中国人民政治协商会议第一届全体会议，通过了《中国人民政治协商会议共同纲领》（以下简称为《共同纲领》）。《共同纲领》“序言”昭示：“中国人民政治协商会议代表全国人民的意志，宣告中华人民共和国的成立”。因而《共同纲领》在中国共产党的历史和中华人民共和国的历史上，具有“临时宪法”的性质、价值和意义。1954年百废待兴、百废待举的新中国，在《共同纲领》的基础上，制定了第一部《中华人民共和国宪法》（以下简称为《宪法》），理论界和法律事务界将其称为“五四宪法”。《宪法》“序言”指出，“我国各民族已经团结成为一个自由平等的民族大家庭”。这个经典的、科学的、精准的、规范的历史性结论，正是当下制定“民族团结进步促进法”最本源、最原始的《宪法》来源和《宪法》依据。“五四宪法”第二十二条规定：“全国人民代表大会是行使国家立法权的唯一机关”。这即是说，除了“全国人民代表大会”之外，包括“全国人大常委会”在内的其他任何国家权力机关，都没有制定国家法律、法规的权力。任何地方权力机关包括省（市）级人民大表大会，都没有制定地方性法规的权力；任何国家行政机关和地方行政机关，也没有行政法规、部门规章的制定权限。然而“五四宪法”第七十条规定，“自治区、自治州、自治县的自治机关可以依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例”。第七十一条还规定，“自治机关在执行职务的时候，使用当地民族通用的一种或者几种语言文字”。这两条《宪法》规定真实地体现了执政党和国家，对少数民族人民和民族自治地方自治机关的尊重和信任。1982年制定的《宪法》是现行《宪法》，理论界和法律事务界将它称为“八二宪法”。“八二宪法”确立的诸多重要制度和基本原则，除了沿袭《共同纲领》的提法外，更多的源于“五四宪法”。“八二宪法”“序言”规定，“中华人民共和国是全国各族人民共同缔造的统一的多民族国家。平等团结互助和谐的社会主义民族关系已经确立，并将继续加强”。这是“五四宪法”和现行《宪法》，对少数民族人民政治权利和地位的充分肯定，同时赋予全国民族自治地方最大的立法权和处置民族事务的自治权，体现了执政党和中央人民政府对少数民族人民的极大关怀。现行《宪法》在地方层面，规定省、自治区、直辖市人大及其常委会、设区的市人大及其常委会可以制定地方性法规，政府可以依法制定政府规章；民族自治地方人大可以制定自治条例和单行条例。这种立法体制就是通常所说的“统一的、分层次的立法体制”，是适应我国统一、单一制、多民族国家实际情况的。

《宪法》是保护各族人民生存权、发展权的根本法。第十届全国人民代表大会第二次会议，于2004年3月5日至14日审议通过本次会议的核心成果“宪法修正案”，把“国家尊重和保障人权”增补进《宪法》第三十三条作为第三款，从而奠定了国家“保障人权”的根本法基础。“保障人权”条款载入《宪法》，从基本权利性质、国家义务形态诸多方面，推动了基本权利解释学的创新发展。譬如，在基本权利性质方面，“保障人权”条款赋予各具体基本权利受尊重权与受保障权双重权利性质。在国家义务形态方面，“保障人权”条款把各具体基本权利所对应的国家义务，确立为国家“尊重义务”与“保障义务”。所有这些条款内容的法治化和规范化，在我国《宪法》发展史上具有里程碑意义。在人权保障的法治体系中，《宪法》所规制的根本制度和根本任务，就是一切国家机关、社会组织和公民个人的行为准则。因而《宪法》既是一切国家机构的授权书，同时又是全体公民权利的保障书。列宁曾经说过，宪法就是一张写着人民权利的纸。在我国社会主义制度下，人民是国家和社会的真正主人。人民享有至高无上的权利和地位，《宪法》有义不容辞的责任，保护各族人民的生存权和发展权，维护国家统一和民族团结是各族人民的最高利益。《宪法》把“公民的基本权利和义务”（《宪法》第二章）置于“国家机构”（《宪法》第三章）之前，意味着在《宪法》整个文本框架内，“公民的基本权利和义务”比“国家机构”具有更加突出的《宪法》价值和《宪法》意义。在《宪法》第二章规制的“公民的基本权利和义务”中，权利和义务一致性原则，尽管有效衔接了公私两个领域，但却忽视了《宪法》所包含利益的多元性与差异性，忽略了基本权利与基本义务的不对称性、公民对个人利益的自主自决权。未来应当结合新时代新阶段的实际情况，做出合目的性限缩和具体化构造。即在公私融合协力、风险社会预防的背景下，权利和义务一致性原则，可以作为《宪法》功能体系的必要补充。在政治性基本义务领域，权利和义务的一致性原则，应当符合国家尊重和保障人权的基本要求。我国的宪法实施和法律实施，都把规范要求落实到具体的社会生活实践活动中，表面看起来宪法实施和法律实施具有相似性，但由于《宪法》的特殊性质、功能和价值目标，决定了宪法实施绝对不能等同于一般法律实施。宪法实施所依靠的实施方式、路径是多元的，除了法律实施方式之外，《宪法》还依靠直接实施和政治实施来确保实施的全面性与效果的最大化。《宪法》的生命力和权威在于实施，《宪法》赋予公民的权利不能仅仅停留在《宪法》的纸面上，只有在实际生活中通过保障人权的各种实践活动，才能真实地、具体地体现出来。中国共产党作为中华人民共和国唯一合法的执政党，只有始终坚持人民当家作主制度不动摇，坚持以人民为中心、把人民的利益放在心坎上，才能确保在法律面前人人平等，《宪法》规定的公民基本权利和人权才能落到实处。

通过合宪性解释和合宪性审查维护《宪法》至高无上的权威。“合宪性解释”与“合宪性审查”是既有区别又有内在联系的两个概念，在宪法实施的具体实践过程中，“合宪性解释”的基本要义和规范要求，是当法律存在抑或出现违宪疑虑，同时又存在“复数解释”可能性的时候，甚至可能出现其中的一种解释有可能导致法律违宪，但另一种解释却又可能促成法律合宪。那么，解释者在这个紧要的关口，就应当义无反顾地以《宪法》的权威性为要旨，选择符合《宪法》内在价值规定性的那种解释，故它又被称作“符合宪法的法律解释”。《宪法》关乎民族地区人民群众的生老病死、衣食住行，合宪性审查就是要让《宪法》更加贴近人民群众的生活实际。“宪法和法律委员会”所担负的重要职责之一，就是“开展宪法解释、推进合宪性审查”。有了这个负责“合宪性审查”的专门机构，推进合宪性审查工作也就更加名正言顺，能够更好地防止法律、行政法规以及地方立法同《宪法》精神相抵触。合宪性审查与各族人民的生产生活息息相关，这就使得《宪法》由纸上僵硬的法律条文变成为“活法”。合宪性审查事关法律、法规的效力，由于宪法概念具有比法律概念更高的抽象性，更容易发生复数解释的可能，因而实践中的“合法宪法解释”，往往要比“合宪性解释”更为多见。这里所论及的“合宪性解释”，通常是指用《宪法》来解释法律，属于教科书所说的正向“以法就宪”。而“合法宪法解释”则是指用法律来解释《宪法》，属于教科书所说的逆向“以宪就法”。然而这种由下而上的用法律来解释《宪法》的方式,无论怎么说在逻辑上都是悖理的。就人们的认知和常理而言，法律跟随《宪法》才是常态，《宪法》跟随法律毕竟是特殊例外。如果说“合宪性解释”是“法律解释”的一项优位性原则，那么，“合法宪法解释”就只能是一个例外，对例外情况是需要严格解释的。这里的“严格”就体现在经由“合法宪法解释”得出的结果，往往是不能自证其妥当性的，还需要进行《宪法》上的再审查才行。这里的宪法审查就是指对解释结果与《宪法》相容性的判断。当下的“合宪性审查”是指由特定国家机关依据法定程序，对法律法规以及公权力行为，是否符合宪法精神、原则、规定进行审查并作出处理的制度。进行合宪性审查的目的只有一个，就是维护公民的合法权益和《宪法》权威。其判断标准一是优先适用《宪法》具体条文，二是依据宪法原则（如平等权），三是以宪法精神兜底（如全面深化改革开放导向）。

（二）推进中国式现代化离不开《宪法》的保障作用

中国式现代化是中国共产党领导的社会主义现代化。正在奋力推进的中国式现代化道路，是推动各族人民整体进入社会主义现代化的正确道路。“民族团结”是凝心聚力建设中国式现代化的政治基础，要实现“中国式现代化”和“中华民族伟大复兴”的奋斗目标，就需要汇聚中华民族大团结的磅礴伟力。从中国式现代化的内涵来看，实现中国式现代化，一个民族也不能少，必须凝聚全民族力量共同奋斗。《宪法》“序言”和正文中含有大量的“国策”内容，这是我国《宪法》的一个重要特色。《宪法》“国策”既高度依赖立法又服务立法，“国策”对立法权所发挥的作用，最根本的效能就是法律指引效力。国策可以在消极面向、积极面向两个方面发挥最佳的法律效力。合理的审查标准和审查强度，可以在发挥国策效力的同时，对立法决策空间给予充分尊重。《宪法》“序言”中的历史叙事和对国家目标的科学表达，明确了中国式现代化的规范语境。“中国式现代化”是宪法理念、实践与发展的整体背景，体现了国家这个政治共同体追求现代化目标的意志，为“中国式现代化”建设实践提供了规范基础与法治保障。服务于国家根本制度和根本任务的《宪法》国策，是通过对历史解释、目的解释、体系解释等解释方法，达到和实现推进中国式现代化保障作用的。譬如，乡村振兴是建设农业强国的基础性工程，从2017年党的十九大提出“实施乡村振兴战略”以来，历年“中央一号文件”都不断强化对乡村振兴战略的落实。进入新时代以来，执政党着力推进《宪法》规定的“国家建设事业”，高水平融入国家和社会治理现代化，全面推进中国式现代化。以党的建设引领提升社会治理效能，以基层治理绩效维护、巩固党在基层的执政基础，发挥党组织对中国式现代化建设法治保障作用，是我国基层治理超越西方“国家—社会”理论范式的实践特色所在。

“高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务”。高质量发展是党中央在深刻总结国际国内发展的经验教训，深入剖析国内外发展大势的基础上提炼出来的，更是对传统发展方式和发展理念的突破创新。习近平在二十届中央政治局第十一次集体学习时，科学阐释了新质生产力的发展动力、主要特征、战略部署、本质要求、制度保障等内容，科学回应了如何发展新质生产力等一系列理论和实践问题。习近平认为新质生产力的特点是创新、关键在质优、本质是先进生产力，这种新质生产力符合新发展理念，是对创新起主导作用的先进生产力质态。2024年3月习近平在参加江苏代表团审议《政府工作报告》时强调：“要牢牢把握高质量发展这个首要任务，因地制宜发展新质生产力”。新质生产力的重要价值和突出特点，是数字化赋能整体提高全部生产要素的内在价值，为劳动者的数字素养、数字技能不断提升，大数据、芯片等基础性资源和战略性资源成为重要劳动对象，核心是要素赋能和全要素生产率提升。在全国人大常委会公布的2024年度立法工作计划中，强调要深入推进科学立法、民主立法、依法立法，为以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业提供坚实法治保障。我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，当下正处于转变发展方式的关键阶段，需要推动高质量发展以适应科技新变化和人民新需要，为形成优质高效多样化的供给体系，提供更多优质产品和服务。未来既要高度重视新质生产力对经济发展的促进作用，又要看到创造高品质生活同样是培育新质生产力的重要目标，培育新质生产力的最终目的，就是要增进民生福祉、提高全国人民的生活品质。

（三）“民族团结进步促进法”是增强中华民族凝聚力的内生动力

民族团结是执政党探索马克思主义民族理论中国化的核心成果。在《宪法》“序言”中，全国人民代表大会用三个“根本”、一个“最高”的法律语言，规定了《宪法》的特殊地位和最高法律效力，对保障和“促进全国各民族的共同繁荣”具有十分重要的意义。《宪法》对新时代面临的“总任务”是这样规定的：“国家的根本任务是，沿着中国特色社会主义道路，集中力量进行社会主义现代化建设。”这个“总任务”涵盖了若干项具体而艰巨的建设任务，如《宪法》“序言”规定的发展社会主义市场经济、发展社会主义民主和不断完善社会主义的各项制度等。新时代新阶段围绕“总任务”全面展开，所要达到和实现的“具体目标”，就是“把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国，实现中华民族伟大复兴”。通过立法明确各民族平等权利、保护民族文化多样性，是构建多民族和谐社会的有效路径。加快制定“民族团结进步促进法”的目的只有一个，就是通过制定和实施“民族团结进步促进法”，实现56个民族团结进步更加稳固，中华民族凝聚力、向心力更加增强。正在制定之中的“民族团结进步促进法”，是维护国家统一和边疆稳固的重要基础，是各民族和谐共处的法律支撑，是推动各民族共同发展、共享改革发展成果坚定基石，也是对现有法律体系的一次重要补充。

共同富裕是推动各民族人民共同走向社会主义现代化的基本遵循。56个民族人民在新时代新阶段共同奔向社会主义现代化，体现了个人发展与社会发展的统一性，民族地区发展与国家整体发展的同步性。在社会主义发展的初级阶段，由于存在历史的、地域的诸多复杂的原因，各个民族地区和各民族群众在生产力发展状况和生活水平层面上，事实上还存在着诸多明显的差异性。强调各民族共同走向社会主义现代化，并不要求也不等于同步、同时实现现代化。各民族共同走向社会主义现代化的基本前提是尊重差异性，以各民族人民都能够在原有的基础上获得充足发展为基础。共同富裕并不是盲目追求所有个体抑或区域同步均等化发展，只能是一个体现差异性、动态性的逐步嬗变、发展、完善的过程。社会主义制度和社会主义社会正视现实中的贫富差距，把共同富裕作为实现中国式现代化的衡量标准和奋斗目标，通过社会主义法治途径和激励原则，采取国家和地方财政加大资金投入力度和对口帮扶等积极举措，尽最大努力逐步缩小区域间、个体间的贫富差距，让社会发展更加平衡、协调与包容，通过共享发展满足各族人民对美好生活的向往和需求。当下在推进共同富裕的过程中，要注重协调处理民族间和民族内部的共同性与差异性，尊重和包容各民族群体层面和个人层面的利益，使其与中华民族共同体的整体利益实现深度融合。各民族人民共同走向社会主义现代化与共同富裕，作为中国特色社会主义现代化道路的一体两翼，构成了手段与目的的关系。持续满足各族人民对美好生活向往的过程，本质上就是各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展的过程。党的二十大报告提出“人民幸福生活”的奋斗目标，这个目标实质上包含了《宪法》规定的物质精神文化生活、民主法治生活等诸多方面的内容，揭示了中国人权保障的目标与理想追求。习近平在致信纪念《世界人权宣言》发表70周年时指出，“人民幸福生活是最大的人权”。这个尊重和保障人权的科学论断，反映并揭示了当代中国人权观的本质，既是对中国人权事业根本追求的价值定位，也是对正在加紧制定的“民族团结进步促进法”的目标定位，具有深刻的国内法和国际法的法理基础。（未完待续）

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